وزارت امور خارجه چه‌کاره است؟

پاسخ صریح رهبر معظم انقلاب‌اسلامی به شبهاتی که بر اساس انتشار فایل صوتی وزیر امور خارجه در سطح افکار عمومی طرح شده بود، تا حد بسیار زیادی ابهامات پدیدآمده را برطرف ساخت. اینک در تبیین این مسئله به بررسی جوانب مختلف نسبت سیاستگذاری و اجرا در حوزه سیاست خارجی کشور می‌پردازیم. بر اساس اصل یکصد و دهم تعیین سیاست‌های کلی نظام جمهوری اسلامی ایران به‌طورکلی و نیز نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام از وظایف و اختیارات «ولی‌فقیه» تعیین شده است. همچنین اصل یکصد و هفتاد و ششم به «شورای عالی امنیت ملی» اختصاص دارد که «تعیین سیاست‌های دفاعی - امنیتی کشور در محدوده سیاست‌های کلی تعیین‌شده از طرف مقام رهبری» و «هماهنگ نمودن فعالیت‌های سیاسی، اطلاعاتی، اجتماعی، فرهنگی و اقتصادی در ارتباط با تدابیر کلی دفاعی - امنیتی» در زمره مأموریت این شورا تعریف شده که یکی از اعضای این شورا «وزیر امور خارجه» است. همان‌گونه که پیدا است بر اساس نص صریح قانون اساسی، شأن سیاستگذاری از شئون، ولی فقیه بوده که بر اساس پیشنهاد نهاد هایی، چون شورای عالی امنیت ملی و مجمع تشخیص مصلحت نظام این فرایند انجام می‌گیرد. البته اگر این صراحت نیز وجود نداشت، دقت در مفهوم «هدایت و رهبری» و تفکیک آن از حوزه «اجرا» همین معنا را در ذهن متبادر می‌سازد.
پس نسبت وزارت امور خارجه یا سایر نهاد‌های اجرایی کشور با این سیاست‌ها چیست؟ اولین پاسخ آن است که این وزارتخانه و سایر نهاد‌های مشابه، نقش «مجری» را بر عهده دارند.
اما همان‌گونه که رهبر معظم انقلاب هم در سخنرانی اخیر اشاره فرمودند، نسبت این وزارتخانه و سایر مجریان با سیاست‌ها به اجرا ختم نمی‌شود، بلکه در شکل‌دهی به سیاست‌ها از طریق فرایند‌های تعریف‌شده، نقش‌آفرین هستند. در واقع وزارت امور خارجه «سیاست‌گذار» نیست، اما «سیاست‌ساز» هست. به همین نسبت سایر مقامات اجرایی کشور هر کدام به‌تن‌هایی نقش «تصمیم‌سازی» و «سیاست‌سازی» را ایفا می‌کنند، اما «سیاست» در فرایندی تعریف‌شده و مبتنی‌بر قانون اتخاذ می‌شود.
نکته مهمی که باید به آن اشاره کرد آن است که مسئله اجرای سیاست خارجی کشور، تنها محدود به وزارت امور خارجه هم نیست. چراکه روابط خارجی در ارتباطی تنگاتنگ با سایر حوزه‌های اقتصادی، امنیتی، دفاعی و... است که در حوزه مأموریتی سایر نهاد‌ها و وزارتخانه‌ها تعریف شده اساساً به همین دلیل شورای عالی امنیت ملی (شعام) نقش هماهنگ‌کننده اجرای این سیاست‌ها را دارد. به‌عنوان نمونه می‌توان به «وزارت اطلاعات» به‌عنوان یکی از دستگاه‌هایی که در حوزه مسائل خارجی نقش فعالی دارد و به‌صورت کاملاً مجزا از وزارت امور خارجه عمل می‌کند، اشاره کرد. بر اساس اعلام رسمی این وزارتخانه، معاونت اطلاعات خارجی و نهضت‌های این وزارتخانه با ارتقا به «سازمان اطلاعات خارجی و نهضت‌ها» تبدیل شده و طبیعی است که در حوزه برون‌مرزی به ایفای وظایف خود می‌پردازد. طبیعی است که هماهنگی میان این دو نهاد و نیز سایر نهاد‌های ذی‌ربط باید در سطحی بالاتر از وزارت امور خارجه تعریف شود. به همین نسبت «نیروی قدس» و «سازمان اطلاعات» در سپاه پاسداران انقلاب‌اسلامی، کلیه نیرو‌های دفاعی و امنیتی کشور، وزارتخانه‌های اقتصادی و... هرکدام بنا بر تکالیف قانونی خود اقداماتی را در حوزه خارجی انجام می‌دهند که هماهنگی آن نمی‌تواند در نهادی هم‌عرض که خود نیز یکی از مجریان است انجام گیرد و باید در سطح فرادستی (یعنی شورای عالی امنیت ملی) رخ دهد.

در این میان، برخی بعد از شنیدن بیانات رهبر معظم انقلاب، بلافاصله شبهه‌ای را مطرح کردند و با القای اینکه وزارت امور خارجه تنها مجری سیاست‌ها است، تلاش کردند «برجام» و نحوه اجرای آن را به کلیت نظام منتسب سازند. در پاسخ به این شبهه باید چند نکته را در نظر داشت. اولاً در تقسیم‌کار اجرای برجام (مصوب شورای عالی امنیت ملی) نهاد هایی، چون «وزارت امور خارجه» و «سازمان انرژی اتمی» به‌عنوان مجری و نیز هیئتی هشت‌نفره به نام «هیئت نظارت بر اجرای برجام» متولی نظارت بر حسن اجرای آن بوده است که پنج نفر از اعضای این هیئت از دولت هستند. در واقع می‌توان گفت سیاستگذاری از سوی رهبر معظم انقلاب انجام گرفت که همان شروط نه‌گانه در فرمان معظم‌له و نیز تأیید ضوابط تعیین‌شده از سوی شعام و مجلس بود و اجرا کاملاً در اختیار دولت و سازوکار نظارتی با اکثریت دولتی بود.
ثانیاً رهبر معظم انقلاب‌اسلامی از همان ابتدای مذاکرات دولت یازدهم چندین بار تصریح کردند که من به این مذاکرات خوش‌بین نیستم، اما بر اساس پیشنهاد نهاد‌های ذی‌ربط، کلیت نظام انجام مذاکرات را پذیرفت. این دقیقاً همان نقش سیاست‌سازی و تصمیم‌سازی است که پیش‌تر بدان اشاره شد. معظم‌له تنها خطوط قرمز و راهنمای کلی مذاکرات را تعیین کرده و اجرای مذاکرات را به دستگاه دیپلماسی سپردند. برای اینکه بفهمیم دستگاه دیپلماسی تا چه حد توانست خطوط قرمز را دقیقاً رعایت کند می‌توان به بیانات معظم‌له مراجعه نمود که فرمودند: «البتّه همه خطوط قرمزی که ما معیّن کرده بودیم رعایت نشد.»
بنابراین برجام چه در مرحله مذاکره و چه در مرحله اجرا، حاصل اقدامی اجرایی نه لزوماً منطبق بر سیاست‌های تعیین‌شده بود و اتفاقاً ایراداتی که در طول پنج سال گذشته مشاهده می‌شود دقیقاً ناشی از کاستی‌های ذاتی برجام (ناشی از عدم رعایت خطوط قرمز در متن آن) و نیز ضعف اجرا (عدم رعایت شروط نه‌گانه و ضوابط مجلس و شعام) است.
از سویی برخی از شبهه‌افکنان حتی پا را فراتر نهاده و سعی در القای این ادعا را دارند که تفکیک سیاستگذاری و اجرا به‌معنای بی‌اختیار بودن مسئولان اجرایی است. این در حالی است که همان‌گونه که پیش‌تر اشاره شد مسئولان اجرایی در پیشنهاد ابتکارات و نیز «تصمیم‌سازی» حضور دارند مقایسه میان وضعیت مذاکرات در چند دوره مختلف شورای عالی امنیت ملی (دوره قبل ۸۴، دوره دولت نهم و دهم و نیز دوره دولت یازدهم و دوازدهم) نشان می‌دهد پیشنهاد‌های مسئولان اجرایی به محک اجرا نیز گذاشته شده و اکنون نیز شاهد نتایج دستپخت آقای ظریف و همکارانش هستیم.