روزنامه وطن امروز
1400/09/14
استراتژی توسعه صنعتی
امیرحسین موسوی*: بیش از 100 روز از عمر دولت سیزدهم سپری شده و یکی از اهدافی که تیم اقتصادی دولت رئیسی از زمان روی کار آمدن در دستور کار خود قرار داده، تحقق رشد اقتصادی در کشور بوده است. یکی از پیش‌‌نیازهای رشد اقتصادی، توسعه صنعت کشور است. توسعه صنعت نیز باید در قالب برنامه مشخص و لازم‌الاجرا تدوین شود. در واقع ضروری است دولت برای رشد اقتصادی، استراتژی توسعه صنعتی تهیه کند و از تجربیات توسعه کشورهای توسعه‌یافته جهان استفاده کند. موضوع تدوین استراتژی توسعه صنعتی و به تبع آن اتخاذ سیاست صنعتی از اهمیت زیادی بویژه در کشورهای در حال توسعه و اقتصادهای در حال گذار برخوردار است. با نگاهی به جایگاه قانونی و روند تدوین استراتژی توسعه صنعتی و معدنی در کشور می‌توان نتیجه گرفت که وزارت صمت طی سالیان اخیر به وظایف قانونی خود در زمینه تصویب و عملیاتی کردن سند راهبردی توسعه بخش صنعت و معدن و به دنبال آن اتخاذ سیاست‌های گزینشی و کارکردی عمل نکرده یا حداقل ضعیف عمل کرده است، به طوری که در حال حاضر بزرگ‌ترین چالش فراروی بخش صنعت و معدن، عدم پیروی‌اش از استراتژی و سیاست صنعتی و معدنی مشخص و مدون است. سابقه اولیه برنامه‌ریزی اقتصادی برای دستیابی به توسعه به صورت مدون و سازمان‌یافته متعلق به اتحاد جماهیر شوروی سابق است که مربوط به قبل جنگ دوم جهانی است. پس از پایان جنگ دوم جهانی و تحولات و تغییرات بسی زیاد در عرصه‌های سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و بویژه مرزبندی‌های جدی بین‌المللی، بستر مناسبی برای ظهور و بروز ایده‌ها، نظریه‌پردازی‌ها، مدل‌ها و الگوهای جدید اقتصادی فراهم شد که تبلور آن در استراتژی‌های شش‌گانه در باب توسعه است. توجه ملل و جوامع مختلف بویژه در نیمه دوم قرن بیستم به تحقق توسعه موجب شده همواره تدوین و تبیین استراتژی توسعه به عنوان یکی از محوری‌ترین و مهم‌ترین اقدامات دولت‌ها و نظام‌های سیاسی در عرصه مدیریت و برنامه‌ریزی جامعه محسوب شود، از این رو همواره کشورهای دنیا سعی کرده‌اند در چارچوب استراتژی جامع و هدفمند به اهداف و آرمان‌های خود، جامه عمل بپوشانند. نکته قابل تأمل در این باره فقدان الگوی قابل تعمیم به تمام کشورهاست به‌گونه‌ای که در عمل، هیچ کشوری نتوانست استراتژی مشخصی را به طور یکپارچه و مدون بدون آنکه استراتژی را تعدیل و اصلاح کرده باشد، دنبال کند. * تعریف و تبیین استراتژی توسعه صنعتی و سیاست صنعتی استراتژی توسعه صنعتی به مجموعه‌ای از جهت‌گیری‌های بلندمدت دولت اطلاق میشود که در بعد خارجی چارچوب و نحوه ارتباط بخش صنعت کشور با اقتصاد جهانی را تعریف می‌کند و در بعد داخلی نیز به طور غیرمستقیم بر اختصاص منابع بین صنایع یا گروه‌های صاحب نفوذ جامعه اثر می‌گذارد. در این راستا هر ترکیبی از سیاست‌های اقتصاد کلان، سیاست‌های صنعتی و ساختار تولید که در نهایت نحوه ارتباط کشور با اقتصاد بین‌المللی را تعیین می‌کند، می‌تواند منجر به تحقق الگوی خاصی از تولید شود. حوزه استراتژی‌های توسعه صنعتی به طور معمول در ۲ سطح جداگانه طبقه‌بندی میشود که وزن و اهمیت هر یک از این سطوح بسته به شرایط متفاوت بوده است. 1- سطح عمومی: شامل مجموعه‌ای از سیاست‌هاست که حوزه تأثیر آن، کل بخش صنعت است و در مجموع به رفع موانع محیطی رشد و توسعه صنعت، مانند محیط اقتصادی، حقوقی، مالیاتی و... می‌پردازد. به‌علاوه مؤلفه‌های عمومی توسعه صنعتی مانند توسعه صنایع کوچک و متوسط و تبیین موقعیت نهادهای مدنی صنعتی در زمره توجه این بخش از ابعاد استراتژی توسعه صنعتی قرار می‌گیرد. 2- سطح بخشی: شامل اثرگذاری بر صنایع و بخش‌های خاص با استفاده از سیاست‌های انتخابی که به کارکرد و نتایج سیاست‌های اعمال‌شده در سطح عمومی وابستگی دارد، است. استراتژی صنعتی را می‌توان به مثابه قطب‌نما و نقشه راهی تشبیه کرد که سیاست صنعتی در لایه‌ای پایین‌تر در واقع ابزار، بودجه، ملزومات و تاکتیک‌های اجرایی طی مسیر را مشخص می‌کند. سیاست صنعتی به معنای هدایت تخصیص منابع بین بخش‌های صنعتی یا سازمان صنعتی یک بخش خاص است که به منظور بهبود عملکرد رفاهی اقتصاد ملی در بلندمدت اتخاذ میشود. ضرورت مداخله دولت در امور صنعتی ناشی از وجود نواقص بازار است. سیاست صنعتی به ۳ نوع سیاست قابل تقسیم‌بندی است: 1- سیاست عمودی یا گزینشی (انتخابی): منظور از این نوع سیاست صنعتی، این است که صنایع خاصی محور توسعه صنعتی قرار گیرند. هر چه موضوع سیاست‌گذاری مشخص‌تر باشد، این گزینش خاص‌تر میشود. 2- سیاست افقی: سیاست افقی به تدابیری اطلاق میشود که هرچند معطوف به بخش خاصی نیست و عمومیت دارد ولی متوجه فعالیت‌های ویژه‌ای مانند تحقیق و توسعه در صنعت است. گفتنی است ۲ رویکرد سیاستی فوق‌الذکر با یکدیگر متفاوت است. در بعد عمودی، گزینش و انتخاب صورت می‌گیرد و در بعد افقی توسعه زیرساخت‌ها و فعالیت‌های ویژه در عرض صنایع مطرح است. بنابراین ۲ سیاست صنعتی عمودی و افقی مکمل یکدیگرند. 3- سیاست کارکردی: منظور سیاست‌هایی هستند که به وضع بازار توجه دارند و می‌توانند یک زنجیره و یک چرخه را تکمیل کنند. به عبارت دیگر سیاست کارکردی حد واسط سیاست عمودی و افقی است و یک شاخه و زنجیره را برای بهبود وضع آن در نظر می‌گیرد. * دلایل تدوین استراتژی توسعه صنعتی شکست بازار: شکست بازار یکی از دلایل بارز دخالت دولت در اقتصاد است و از آنجا که در اقتصادهای در حال گذار، عملکرد بازار ضعیف است و ضعف کارکرد بازارها نیز باعث شده است که در موارد شکست بازار، قیمت‌ها از انعکاس هزینه فرصت واقعی منابع ناتوان بمانند، لذا در این مرحله برای استفاده بهینه از ورودی‌ها و منابع موجود در صنعت و چگونگی افزایش مواهب در آینده و دستیابی به یک رشد پایدار، تدوین استراتژی توسعه صنعتی الزامی میشود. ایجاد هماهنگی در ساختار و ترکیب صنعت: از نظر وابستگی صنایع به یکدیگر، اغلب توسعه یک بخش صنعت در گرو توسعه یا رشد همزمان صنایع دیگر است و نظام تصمیم‌گیری غیرمتمرکز بازار، اغلب در انعکاس این پویایی مورد نیاز در میان سرمایه‌گذاری‌ها، ناتوان است و یک برنامه صنعتی کلان در مقایسه با دیدگاه فردی کارآفرینان، نگرش کلی بهتری را در زمینه ایجاد پیوستگی داخل صنعت و در ترکیب کل اقتصاد ایجاد و ارائه می‌کند. در واقع سیاست صنعتی طوری از سوی دولت طراحی میشود که همراستایی بین بخش‌های مختلف اقتصاد را تضمین کند و البته این همراستایی با توجه به اهداف سیاسی نخبگان قانونگذار تعیین میشود. ایجاد امکان برای پیش‌بینی تغییرات: در دوران مدرن، توانایی پیش‌بینی صحیح و مدیریت هدایت‌گر برای بهره‌مندی از تغییرات داخلی و جهانی یکی از ویژگی‌های جوامع موفق به شمار می‌آید. از این رو استراتژی توسعه صنعتی با توجه به احتمال ظهور عوامل جدید و غیرقابل پیش‌بینی در طول زمان، باید همواره چارچوبی را فراهم کند که همانند یک قطب‌نمای دقیق، صنعت را در انتخاب مسیر درست یاری کند. این واقعیت، نیاز به تدوین استراتژی را برای سیاست‌گذار مورد تأکید قرار می‌دهد. ارائه چشم‌انداز: یک چشم‌انداز مشترک بین بخش خصوصی و عمومی، سهم هر یک از بخش‌ها را در تلاش برای اجرای سازوکار برنامه مشخص می‌کند و با ارسال علائم و اطلاعات شفاف و سازگار به بخش صنعت توسط دولت، سطح اطمینان را برای سرمایه‌گذاری خصوصی افزایش می‌دهد و در همان حال این فرصت را نصیب بخش خصوصی می‌کند که خود را با وضعیت مورد انتظار در آینده تطبیق دهد. تشویق به تغییر در جهت رشد نوآوری: با توجه به پویایی بخش صنعت، نیاز به یک استراتژی صنعتی به عنوان ابزاری برای تشویق در جهت تغییرات الزامی است، زیرا اغلب صرف وجود یک انتخاب بهتر، به علت ۲ عامل ضعف اطلاعاتی و عقلانیت محدود شده، انگیزه کافی برای تغییر را فراهم نمی‌کند. امکان فراگیری تجارب دیگران: امکان استفاده از مزیت غیرقابل اجتناب فراگیری تجارب دیگران، یکی از دلایل محکم تدوین استراتژی است. در این راستا و در اهمیت استفاده از اطلاعات و دانش سایر کشورها، مساله توسعه دیرهنگام مطرح میشود: «کشورهای در حال توسعه از این مزیت برخوردار هستند که به عنوان نفر دوم از تجارب کشورهای پیشگام بهره‌مند شوند و با استفاده از فرآیند یادگیری و گردآوری اطلاعات، ساختارهای مورد نیاز صنعتی شدن را شناسایی کنند. * فقدان استراتژی توسعه صنعتی در ایران تلاش برای اولویت‌بندی صنعتی یا تدوین استراتژی توسعه صنعتی در سیاست‌گذاری و برنامه‌ریزی توسعه در ایران از ۲ مبنای نظری ریشه می‌گیرد. در درجه اول، اولویت‌بندی و حمایت از بخش‌های کلیدی و پیشرو اقتصاد یکی از ابزارهای ایفای نقش مؤثر دولت در فرآیند توسعه صنعتی است. از این منظر اولویت‌بندی، بهبود جایگاه کشور در تقسیم کار جهانی (ترکیب صادرات، تنوع تولیدات و ارزش افزوده) را دنبال می‌کند اما منطق دوم اولویت‌بندی در ایران، تلاش برای پرهیز از اتلاف منابع محدود دولت و جهت‌دهی حمایت‌ها و سیاست‌ها به فعالیت‌های دارای بیشترین تأثیر بر متغیرهای هدف دولت (اشتغال‌زایی، محرومیت‌زدایی، رفع مخاطرات محیط‌زیستی و...) است. همچنان که جدول یک نشان می‌دهد، در طول ۳ دهه گذشته، وزارت صنعت، معدن و تجارت (صمت) ۴ سند و یک طرح مرتبط با استراتژی توسعه صنعتی تهیه کرده و درواقع به نوعی به تکلیف قانونی خود در برنامه‌های توسعه عمل کرده اما هیچ‌کدام از این مطالعات مبنای جهت‌دهی سیاست‌های حمایتی، تجاری، بانکی و... قرار نگرفته و با گذشت هر دوره، حکم به تهیه این سند مجددا در متن قانون برنامه قرار می‌گیرد. تلاش برای منضبط و هدفمند کردن سیاست‌های حمایتی دولت، در همه برنامه‌ها مورد توجه بوده اما این مهم کمتر محقق شده است. * آسیب‌شناسی استراتژی توسعه صنعتی در ایران در ۲ دهه اخیر، درست در زمانی که برنامه‌ریزان اقتصادی ایران، در طراحی استراتژی توسعه صنعتی کشور ناکام ماندند، فرآیند توسعه صنعتی کشور با موانعی از قبیل عقب ماندن از رقبای منطقه‌ای (مانند ترکیه)، تداوم و گاه حتی تعمیق خام‌فروشی، کاهش سهم بخش صنعت از ارزش افزوده اقتصاد (صنعت‌زدایی زودرس) و تعطیلی یا فعالیت زیرظرفیت بسیاری از واحدهای تولیدی و صنعتی روبه‌رو شده است. به تعبیر دقیق‌تر، همه آن مشکلاتی که قرار بود با برخورداری از استراتژی صنعتی و نقشه راه مشخص، از گرفتاری در دام آنها بگریزیم، امروز بلای جان اقتصاد ایران شده و هر چند که امواج مخرب تحریم به بخش صنعت بیش از سایر بخش‌ها خسارت وارد کرده است اما ناتوانی در استفاده از فرصت‌ها و رفع موانع توسعه، حتی قبل از وقوع تحریم‌ها نیز تحقق رویای توسعه صنعتی ایران را آرزویی دور از دست نشان می‌داد. آنچه مشخص است، امروز - یعنی ۲ دهه پس از شروع مطالعات تدوین استراتژی توسعه صنعتی - بیش از هر زمان دیگر، دور شدن از اهداف چشم‌انداز 20 ساله را در بعد توسعه صنعتی حس می‌کنیم اما آیا این عقب‌افتادگی روزافزون از اهداف، به اتخاذ تدابیری برای غلبه بر شرایط رو به افول منجر شده است؟ با گذشت قریب به ۲ دهه از اولین تلاش‌ها برای طراحی استراتژی توسعه صنعتی، شاهد آن هستیم که به‌رغم وجود احکام متعدد قانونی و نیز وجود این حکم در ۳ برنامه اخیر توسعه کشور (برنامه‌های چهارم تا ششم توسعه)، مطالعات متعددی برای طراحی استراتژی انجام شده اما هیچ‌کدام به مرحله اجرا نرسیده‌اند. پرسش مهم این است که آیا مشکل از بی‌کیفیت بودن اسناد تهیه شده بوده یا شرایط متحول شده بیرونی اجازه اجرایی شدن و گره‌گشایی به این اسناد نداده است؟ دلایل بسیاری وجود دارد که باور کنیم تحولات بیرونی مقصر به وجود آمدن این شرایط بوده است؛ وضع تحریم‌ها، عملا افق برنامه‌ریزی را محدود و ضرورت‌های برنامه‌ریزان و متولیان اقتصاد و صنعت کشور را تغییر داده است. در کنار آن، نوسانات درآمدهای نفتی و به تبع آن قبض و بسط بودجه دولت، تغییر دوره‌ای قوای اجرایی کشور و تغییرات گسترده در موضع آنها نسبت به مسائل مختلف از جمله توسعه صنعتی و دست آخر تغییرات و جابه‌جایی گسترده مدیران، همگی محیطی بسیار بی‌ثبات را ایجاد می‌کند که می‌تواند مقصر به سرانجام نرسیدن تلاش‌های برنامه‌ای و از جمله تدوین استراتژی توسعه صنعتی باشد. هر کدام از موارد ذکرشده میزانی از حقیقت را با خود دارند اما به طور خلاصه می‌توان گفت به‌رغم وقوع همه شوک‌های پیش‌بینی نشده‌ای که پردستاورد بودن برنامه‌ها را با مخاطره روبه‌رو می‌کند، ضعف‌هایی در تدوین استراتژی توسعه صنعتی وجود دارد که عبارتند از: ضعف در انتخاب مبنای تحلیلی، شناسایی اهداف، تحلیل وضع موجود، توصیه اقدامات، سازماندهی، تحلیل اقتصاد سیاسی و تحلیل فناوری. *** تنوع‌بخشی به محصولات صادراتی و ارتقای پیچیدگی اقتصادی صنایع، بنیانی برای رشد اقتصاد تجارت و صنعت در خدمت توسعه ایران در باب اهمیت تأثیر تجارت بر توسعه، علاوه بر نظریات سنتی، بر اساس «نظریه پیچیدگی» هر قدر محصولات تولیدی و صادراتی یک کشور پیچیده‌تر باشند، آن کشور رشد اقتصادی پایدارتر و درآمد سرانه بیشتری خواهد داشت. شاخص پیچیدگی نشان می‌دهد در خلال 50 سال اخیر وضعیت ایران در مقایسه با سایر کشورها نه‌تنها بهبود نیافته، بلکه بسیار بدتر شده و به رتبه 88 (در سال 2016) رسیده است. تنوع‌بخشی به محصولات صادراتی (یکی از 2 محور نظریه پیچیدگی) به عنوان بنیانی برای رشد اقتصادی مطرح است و اصولا فرآیند توسعه اقتصادی را فرآیند تغییر ساختاری تعریف می‌کنند، به گونه‌ای است که کشورها از تولید «کالاهای کشورهای فقیر» به سمت «کالاهای کشورهای ثروتمند» حرکت کنند. استراتژی توسعه صنعتی یا سیاست صنعتی عامل این تغییر ساختار بوده و سیاست‌های تجاری و دیپلماسی اقتصادی ابزاری برای سیاست صنعتی است. دیپلماسی اقتصادی را می‌توان استفاده از ابزار سیاسی بین‌المللی (دیپلماسی) برای به دست آوردن اهداف اقتصادی تعریف کرد. بنابراین برای درک بهتر دیپلماسی اقتصادی لازم است به بررسی اثر تجارت خارجی بویژه صادرات بر رشد اقتصادی و توسعه کشورها بپردازیم. مایکل تودارو که از اندیشمندان سرشناس توسعه محسوب میشود درباره اهمیت نقش تجارت خارجی در توسعه کشورها می‌نویسد: تجارت بین‌الملل نقش بسیار مهمی در تجربه تاریخی کشورهای در حال توسعه ایفا کرده است. مانند سایر مسائل توسعه، تنوع زیادی در میان تجارب کشورهای در حال توسعه در زمینه تجارت وجود دارد. در سال‌های اخیر بیشتر توجهات در زمینه مسائل توسعه و تجارت بر درک موفقیت‌های حیرت‌انگیز صادرات شرق آسیا متمرکز بوده است؛ تایوان، کره‌جنوبی و دیگر اقتصادهای شرق آسیا پیشگام این استراتژی بوده‌اند و استراتژی آنها با همسایه بسیار بزرگ‌شان یعنی چین به طور موفقی دنبال شده است. با توجه به اهمیت تجارت و صادرات در دنیای کنونی، برخی اندیشمندان تلاش کرده‌اند با معرفی برخی شاخص‌ها تبیین بهتری از اثر صادرات بر رشد اقتصادی کشورها ارائه کنند. از جمله مهم‌ترین شاخص‌ها در این میان شاخص «پیچیدگی» است که هاسمن و هیدالگو -استادان دانشگاه‌های هاروارد و ام‌آی‌تی - ارائه داده‌اند. بر اساس نظریه پیچیدگی، هرقدر محصولات تولیدی و صادراتی یک کشور پیچیده‌تر باشند، آن کشور رشد اقتصادی پایدارتر و درآمد سرانه بیشتری خواهد داشت. برای سنجش کیفیت محصولات صادراتی یک کشور نیز از 2 مفهوم «تنوع» و «فراگیری» استفاده میشود. مفهوم تنوع در محصولات تولیدی به معنای آن است که اقتصادهای پیچیده‌تر ضمن دسترسی به مجموعه‌ای از دانش‌های ضمنی پیشرفته، به تولید محصولات متنوع‌تری قادر هستند، حال آنکه تنوع کمتر در محصولات تولیدی به معنای در اختیار داشتن سطوح پایین‌تر دانش و در نتیجه پیچیدگی اقتصادی کمتر است. از سوی دیگر، محصولات فراگیر به محصولاتی اطلاق میشود که کشورهای زیادی تولید می‌کنند. برای درک بهتر این مساله هاسمن و هیدالگو مثالی را بیان می‌دارند. آنها به ۳ کشور 15 میلیونی کامرون، شیلی و هلند با درآمدهای سرانه ۶۳۵، ۴۹۱۷ و ۲۴۱۸۰ دلار اشاره می‌کنند که به ترتیب در ۹۱، ۴۸۷ و ۷۴۵ کالا صادرات غیر صفر دارند. البته ترکیب این کالاها نیز مهم است و هر قدر کالاهای صادراتی کشوری پیچیده‌تر باشد و در نتیجه کشورهای کمتری آن را تولید می‌کنند، رشد اقتصادی آن کشور بالاتر است. آنها بیان می‌دارند در مثال پیشین کالاهای کامرون، شیلی و هلند به طور متوسط به ۸۷، ۶۱ و ۴۱ کشور صادر میشود. آنها در این باره می‌نویسند: «کشورهایی که کالاهای صادراتی آنها تنوع کمی دارد کالاهایی را می‌سازند که بسیاری از کشورها تولید می‌کنند در حالی که کشورهایی که تنوع کالایی بالایی دارند محصولاتی را تولید می‌کنند که کشورهای اندکی آنها را می‌سازند». بر اساس مفهوم قابلیت و پیچیدگی، هاسمن و هیدالگو با همکاری چند اندیشمند دیگر در سال ۲۰۰۷ به انتشار کتابی با عنوان «اطلس پیچیدگی اقتصادی: نقشه‌برداری مسیرهای موفقیت » اقدام کردند که نسخه به‌روز شده آن در سال ۲۰۱۳ انتشار یافت. برای درک و بررسی بهتر مباحث فوق، شاخص پیچیدگی را معرفی کرده‌اند. نگاهی به این شاخص نشان می‌دهد در خلال 50 سال اخیر وضعیت ایران در مقایسه با سایر کشورها نه‌تنها بهبود نیافته، بلکه بسیار بدتر شده است (بهترین رتبه یک است). همان‌طور که در جدول ۲ نمایان است، رتبه پیچیدگی ایران در خلال 50 سال گذشته بدتر شده که این امر به دلیل پیشرفت قابل توجه برخی کشورها و عملکرد نامناسب کشور در این زمینه است. به عنوان مثال همان‌طور که در جدول فوق نمایان است کره‌جنوبی در خلال 50 سال گذشته عملکرد بسیار خوبی داشته است. با مقایسه صادرات ایران و کره‌جنوبی در 50 سال گذشته تصویر روشن‌تری از تفاوت ایران و کره‌جنوبی ارائه خواهد شد. بررسی دقیق‌تر کالاهای صادراتی ایران و کره‌جنوبی نیز بخوبی نشان می‌دهد که چرا شاخص پیچیدگی کره در گذشته و حال از ایران بهتر بوده است. همان‌طور که در نمودارها نمایان است محصولات صادراتی کره در طول زمان پیچیده و متنوع شده است. این در حالی است که در کالاهای صادراتی ایران تحول عمده‌ای دیده نمی‌شود. اثر این مساله بخوبی در تفاوت میان درآمد سرانه ایران و کره‌جنوبی قابل مشاهده است. در مجموع باید گفت در جهانی که تجارت نقشی بی‌بدیل در رشد اقتصادی و توسعه کشورها یافته است، دیپلماسی اقتصادی به ابزاری مهم برای رشد اقتصادی و توسعه کشورها بدل شده است.
پربازدیدترین‌های روزنامه ها
سایر اخبار این روزنامه
کرونای نقشه‌کش
نرخ‌های روانی دلار
مذاکرات ملی باشد
اُ‌مکرون!
پیام تسلیت رهبر انقلاب در پی درگذشت حاج شیخ عباسعلی صادقی
جدی شدن واردات خودرو
سه پنج دو + 1
استراتژی توسعه صنعتی
کم حادثه اما پر اعتراض
افزایش منافع ایران با قانون اقدام راهبردی برای لغو تحریم‌ها
برج میلاد منتقل خواهد شد؟
تسویه‌‌حساب اروپاییان با خون پناهجویان
