پیشنهاد زیربنایی برای بودجه در قالب اصلاح ساختار بودجه

طرح اصلاح ساختار بودجه که از طرف مقام معظم رهبری مطرح شده است فرصت خوبی برای ارائه انواع پیشنهادات بودجه‌ای فراهم آورده است. بخصوص اینکه در شرایط سخت کنونی، نه فقط  نظام برنامه ریزی، بلکه اغلب مسئولان ارشد را به اندیشیدن به چند و چون بودجه و کارآیی آن واداشته است. تجربه نزدیک به دو دهه بودجه ریزی و نوشتن چندین مقاله در این حوزه و همچنین تدریس در این زمینه، همیشه موجب شده به گلوگاه‌های بودجه‌ای بیندیشم. قبل از ورود به مسأله، برای اینکه این تفکر نهادینه شود، تاکید می‌شود بودجه، موضوعی «تکنیکی-چندبعدی» با آثار اقتصادی، سیاسی و اجتماعی است و آنهایی توانایی نشان دادن گره‌های کور در این حوزه را دارند که علاوه بر مطالعات دانشگاهی، خود، تجربه بودجه‌ریزی را داشته باشند.
در حوزه بودجه، بسیاری از مواردی که به مسأله تبدیل شده‌اند حاصل تعاریف شکلی و قانونی و بعضا نظرات شخصی مدیران و انتقال سینه به سینه است که در طول زمان توسط نهاد برنامه‌ریزی یا مجلس شورای اسلامی به دلایلی که خارج از این مقاله است، به وجود آمده است. بررسی‌ها نشان می‌دهد که تعریف بودجه، بجای اینکه در قانون برنامه و بودجه تبیین شود در قانون محاسبات عمومی که یک نظامنامه (فرآیند شکلی) مالی برای دولت است، ارائه شده است و در ماده یک آن نگاه صرفا شکلی و تعیین حد و مرز بین انواع بودجه، نظام برنامه ریزی کشور را سال‌ها در باتلاقی از مشکلات فرو برده است. براساس ماده (1) قانون محاسبات عمومی، بودجه کل کشور؛ برنامه مالی دولت است که برای یک سال مالی تهیه و حاوی پیش‌بینی درآمدها و سایر منابع تامین اعتبار و برآورد هزینه‌ها برای انجام عملیاتی که منجر به نیل سیاست‌ها و به هدف‌های قانونی کشور، بوده و از سه قسمت بشرح زیر تشکیل می‌شود:
1- بودجه عمومی دولت که شامل اجزاء زیر است:
الف- پیش‌بینی دریافت‌ها و منابع تامین اعتبار که بطور مستقیم یا غیر مستقیم در سال مالی قانون بودجه بوسیله دستگاه‌ها از طریق حساب‌های خزانه‌داری کل اخذ می‌گردد.
ب- پیش پرداخت‌هایی که از محل درآمد عمومی یا اختصاصی برای اعتبارات جاری و عمرانی و اختصاصی دستگاه‌های اجرائی می‌تواند در سال مالی مربوط انجام دهد.
2- بودجه شرکت‌های دولتی و بانک‌ها شامل پیش‌بینی درآمدها و سایر منابع تامین اعتبار.
3- بودجه موسساتی که تحت عنوانی غیر از عناوین فوق در بودجه کل کشور منظور می‌شود.
این تعریف، دو اتفاق شکلی مهم را به وجود آورده است که سال‌ها و بصورت زبانی فقط منتقل، درج و چاپ شده است. تفکیک بودجه دولت به بودجه عمومی و بودجه شرکت‌های دولتی(منابع داخلی) اولا:
1- باعث کنترل شدید بودجه وزارتخانه‌ها از طریق سیر کامل بودجه‌ریزی، تخصیص و ابلاغ و البته عدم شفافیت در گزارش‌های عملکرد شده است!
2- باعث شفافیت نسبی (ولی غیر قابل اتکا) در گزارش عملکرد از طریق انتشار مجلداتی به نام صورت‌های مالی و البته رهایی از سیر مراحل تخصیص و ابلاغ خزانه است.
اندیشیدن درباره تعریف دولت و وظایف آن و تمرکز بر روی اصول بودجه‌ای در قانون اساسی به سهولت این مطلب را می‌فهماند که ماهیت دولت بر مبنای تعاریف شکلی بودجه‌ای استوار نیست بلکه برعکس، دولت به موجب نقش و وظایفی که در قانون اساسی برایش تعریف شده است می‌بایست برنامه مالی خود را در قالب اعداد و ارقام به نمایندگان مردم ارائه دهد. از طرفی، بررسی‌ها نشان می‌دهد که قانون برنامه‌و‌بودجه مصوب سال 1351 که چندین مرتبه برای اصلاح تا صحن علنی مجلس شورای اسلامی پیش رفته، در بطن خود اشاره‌ای به نحوه تدوین بودجه شرکت‌های دولتی نکرده است. نگاه اولیه و سطحی به مسأله این است که سکوت این قانون در برابر بودجه شرکت‌های دولتی به معنی ضعف آن و بی اهمیت انگاشتن بودجه شرکت‌های دولتی است. این در صورتی است که با اندکی تأمل و آشنایی محتوایی با مفاهیم برنامه‌ریزی و بودجه‌بندی، می‌توان این نگاه ساده و ابتدایی را رد کرد، زیرا گزارش‌ها و اسناد مکتوب نشان می‌دهد که کیفیت تدوین تا کنترل (نظارت) بودجه به مراتب بهتر از زمان اکنون بوده است و دلیل دیگر اینکه، در همان زمان نیز شرکت‌های دولتی در بودجه وجود داشته و با همان نظام محکم بودجه‌ای نسبت به تدوین آن اقدام شده است.
 بگذارید برای درک ساده موضوع مثالی ارائه شود؛ وزیر راه و شهرسازی کارمند دولت است و در ستاد و واحدهای استانی خود تعدادی کارمند دارد که بدرستی و طبق تعریف قانون، وظیفه سیاستگذاری در حوزه مربوطه را دارد. از طرفی، شرکت مادرتخصصی عمران شهرهای جدید که بعنوان یکی از بازوهای پیش‌برنده سیاست‌های وزارتخانه متبوع است هم دارای فردی بعنوان مدیرعامل و تعدادی کارمند است که جملگی آنها هم کارمند دولت محسوب می‌شوند. حسب تعریف و قانون، بخشی از مناطق ایران بعنوان شهر جدید تعریف و اجازه داده شده است که این شرکت زمین‌های مربوطه را فروخته و با هدف ایجاد شهر جدید (بعنوان خدمتی که مطابق قانون قرار است ارائه دهد) منابع مالی کسب و البته طبق قوانین مربوطه آنرا برای حقوق کارمندان، تجهیزات اداری و توسعه زیربناهای شهری هزینه کند. هر چند فرم بودجه وزارتخانه‌ها و شرکت‌های دولتی جداگانه تنظیم می‌شود، ولی ماهیتا یکی سیاستگذار و دیگری مجری سیاست است. برای تکمیل بحث، به بسط تعریف منابع عمومی بر می‌گردیم. بازهم مطابق تعریف قانون، به درآمدهای گمرکی (تعرفه و عوارض) و درآمدهای مالیاتی (با مجری‌گری سازمان امور مالیاتی) منابع عمومی گفته می‌شود. نکته اینجاست که اگر قانونگذار آنها را هم طبق قرار و نوشته، شرکت دولتی قلمداد می‌کرد، چه اتفاقی در پهنه برنامه‌ریزی و بودجه‌بندی اتفاق می‌افتاد؟ شواهد و نوع رفتارهای برنامه‌ای کنونی نشان می‌دهد ظاهرا با یک دولتی مواجه می‌بودیم که دولت، وجود دارد ولی چون همه زیر مجموعه‌هایش، به شکل شرکت تعریف شده، هیچ اختیاری برای پیشبرد برنامه‌هایش نمی‌داشت! چرا که رویه سنتی جاری، دیواری محکم بین منابع عمومی و منابع داخلی (بودجه شرکت‌های دولتی) ایجاد کرده، بطوریکه منابع عمومی تا ریال آخر در برابر قوانین پاسخگو بوده ولی بودجه شرکت‌های دولتی چون واژه منابع داخلی را یدک می‌کشند از شمول نظارت بسیاری از قوانین مستثنی هستند. این نگاه نادرست و غلط، ضمن تضییع شدید حقوق بیت المال، نوعی ولنگاری بودجه‌‌ای و برنامه‌ناپذیری برای شرکت‌های دولتی ایجاد کرده که اقتصاد کشور را در انبوهی از مشکلات فرو برده است که پرداختن به این آثار جانشینی جبری منفی و زیانبار خارج از حوصله این نوشتار است و بایستی جداگانه مورد بررسی قرار بگیرد. چنین نگاه خسارت‌باری موجب شده که پالایشگاه‌های کشور زمانی که در حوزه دولت بودند تقریبا سودی به دولت پرداخت نمی‌‌کردند (رقم نسبت به زمان پس از واگذاری بسیار ناچیز و در حدود 50 میلیارد تومان است) ولی زمانی که به بخش‌هایی غیر از دولت واگذار می‌شوند اتفاقات دیگری می‌افتد. به عنوان مثال، 5 شرکت پالایش نفت واگذار شده در سال 1397 در حدود 15 هزار میلیارد تومان سود شناسایی می‌کنند (این مسأله با کارآیی و مسائلی از این دست اشتباه گرفته نشود، زیرا هیچ تغییری در ساختارها و فرآیندهای تولید صورت نگرفته است) و همینطور بانک ملی به عنوان بزرگترین بانک جهان اسلام و برخورداری از حدود 200 شرکت ذیل هلدینگ گروه توسعه ملی (و برخی هم خارج از آن) قادر است به تمام سپرده گذاران نرخ سود 18 و یا 22 درصد پرداخت کند ولی قادر نیست حتی 1 ریال سود به دولت پرداخت کند. (این مسأله که ادعا می‌شود مصوبات تحمیلی دولت که حاوی بار مالی پیش بینی نشده برای بانک است است، مطابق بررسی‌های صورت گرفته پذیرفته نیست) البته در مورد تک تک شرکت‌های دولتی می‌توان چنین استدلالی را پیش برد. 
نکته اینکه در تعریف شکلی، خطوطی تعریف شده که با ماهیت حکمرانی مطابقت ندارد ولی برای همه آنها انبوهی از روابط مالی ویرانگر، فسادزا و بازدارنده توسعه طراحی شده که مشکلات عدیده‌ای در حوزه‌های مختلف برای دولت ایجاد کرده است. حال اکنون که بیشتر شرکتهای دولتی واگذار و مابقی شرکت‌های دولتی قابلیت واگذاری را ندارند، پیشنهاد می‌شود بودجه آنها را ضمن اصلاح تعریف شکلی ماده (1) قانون محاسبات عمومی و حذف طبقه بندی شکلی رایج کنونی، همه بودجه‌ را با رعایت کلیه اصول بودجه‌ریزی بصورت منابع عمومی تعریف کنیم و همانند وزارتخانه‌هایشان مسیر کامل قوانین برنامه بودجه مصوب 1351 و محاسبات عمومی 1366 مانند بودجه، تخصیص و ابلاغ سیر نمایند. در اینصورت شرکت‌های دولتی از حیات خلوت وزارتخانه‌ها رهایی خواهند یافت و مطابق قوانین مختلف می‌توان فعالیت آنها را رصد نمود. از طرفی، وزارتخانه‌ها هم بایستی همانند شرکت‌های دولتی، برای خودشان سندی همانند صورت مالی استخراج کنند و می‌بایست آنها را به تصویب گروهی (با هر نامی) برسانند.
 هسته کلیدی این نوشتار بر تعریف ماهوی دولت و این مطلب که با چه استدلال ماهوی منابعی که گمرک و سازمان امور مالیاتی در می‌آورند وارد خزانه و سیر محاسبات مالی می‌شود ولی منابعی که توسط شرکت ملی نفت، شرکت توانیر، شرکت سازمان ملی زمین و مسکن و ... بدست می‌آید، به عنوان منابع داخلی تعریف می‌شود و خود را از انواع سیستم‌های نظارتی رها می‌سازند و تجربه نشان داده است حتی وزارت امور اقتصادی و دارایی و سازمان برنامه و بودجه کشور هم آنطور که باید و شاید امکان کنترل آنها را ندارد و با نحوه هزینه کرد و عملکردشان حواشی زیادی برای دولت ایجاد می‌کنند. شاید استدلال شود که شرکتهای دولتی برای پیش برد برنامه‌هایشان به منابع مالی در زمان کوتاه‌تری نیاز دارند ولی وزارتخانه‌ها دارای چنین خصوصیتی نمی‌باشد. در پاسخ به این استدلال می‌توان گفت بیشترین هزینه جاری، مبحث حقوق و دستمزد است که اتفاقا و باید نیروهای ستادی به دلیل حاملیت سیاست، در اولویت باشند و نکته بعدی اینکه به ثمر نشستن سریع سیاست، اولویت بیشتری دارد یا انجام دادن یک سری اقدامات اجرایی، همچنین با مکانیسم کنونی، شرکت‌های دولتی با در اختیار داشتن منابع مالی فراوان و البته اقتدار سیاسی پایین، اغلب کارمندان نهادهای نظارتی را به هر ترفندی که شده آلوده به مسائل مالی و قراردادی می‌کنند و نهایتا نهادهای نظارتی (همه نهادها در همه قوا) بجای انجام وظایف نظارتی به سربازان مجری و مسهل اوامر شرکت‌های دولتی تبدیل می‌شوند. ضمن اینکه رویه چند دهه‌ای کنونی باعث شده که موافقتنامه طرح‌های شرکت‌های دولتی با استدلال اینکه از محل منابع داخلی!  است بجای اینکه در اول سال مبادله شوند در انتهای سال مبادله می‌شوند که این فرآیند، برنامه پذیری شرکتهای دولتی را کاملا از بین می‌برد کما اینکه تاکنون نیز چنین بوده است. تصویب حساب‌های مالی وزارتخانه‌ها نیزدر قالب گروهی همانند مجامع شرکت‌ها، موجب شفافیت در عملکرد و ارایه گزارشات مستمر و رصد منظم فعالیت آنها و امکان ارتباط فعالیت‌های سالانه آنها با برنامه پنج ساله می‌شود. البته این پیشنهاد استدلال‌های زیادی را به همراه دارد و از طرفی شاید جلوی آن جبهه‌گیری شود اما قانون مجلس و دستور رئیس جمهور مطابق اصل 126 قانون اساسی برای همه کارمندان دولت از پایین ترین سطح تا بالاترین سطح لازم الرعایه است.  
*کارشناس برنامه‌ریزی و بودجه‌بندی