میانبُر عبور از تنگنای اقتصادی
گروه اقتصاد کلان: حذف نهادهای موازی و تکمیل پرداخت به ذینفع نهایی یکی از موضوعات مهمی است که این روزها در خصوص اصلاح ساختار بودجه در فضای رسانهای کشور مطرح شده است. دولت چهاردهم موظف است که چند ماه دیگر اقدام به تهیه و تدوین لایحه بودجه 1405 کند. به گزارش تجارت، اخیراً حمید پورمحمدی رئیس سازمان برنامه و بودجه کشور در خصوص اصلاح ساختار بودجه و همچنین احتمال حذف یا اعمال محدودیت در خصوص برخی ردیفهای بودجه اظهار کرده است که چارهای جز این نداریم. باید به مصالح ملی نگاه کنیم و اینکه منابع محدود خود را در شرایط فعلی صرف چه اقدامی میکنیم. در شرایط فعلی این منابع باید گرهای از کار مردم باز کند و یا منجر به توسعه شود. وی تاکید کرده است که دولت مدیون هیچ ردیفی در بودجه نیست که مجبور باشد تا ابد آن را ادامه بدهد. دولت نگاه میکند که در سال جاری، سازمانها، چه وظیفهای دارند و چه گرهای از کار مردم باز میکند. در نتیجه در حال بررسی هستیم تا برخی سازمانها که موازی کاری میکنند را حذف کنیم. به دنبال آن هستیم که تعدادی از ردیفهایی که دستکم در شرایط فعلی اولویت ندارند را حذف، یا اولویتبندی کنیم. این مقام مسئول در بخش دیگری از سخنان خود به مسئله تکمیل مراحل پرداخت به ذینفع نهایی پرداخته و بیان کرده است که به دنبال آن هستیم که بسیاری از فرآیندها که سبب میشود منابع مالی محدود دولت رسوب کند را حذف کنیم. مضاف بر گفتههای رئیس سازمان برنامه و بودجه مسعود پزشکیان رئیسجمهور کشورمان هم چندی قبل از بودجههای کلان و غیرشفافی که به نهادهای خاص اختصاص مییابد، انتقاد کرده است. این اظهارنظرها که از یک سو مورد استقبال گسترده افکار عمومی قرار گرفته و از سوی دیگر موجب ایجاد سوالات و ابهامات فراوانی شده، در واقع نشاندهنده یکی از مهمترین مسائل کلان کشور است که در طول سالها به یکی از نقاط ضعف سیستم اقتصادی و مدیریتی کشور تبدیل شده است. درحال حاضر باید پرسید، چرا با وجود اینکه بودجه کشور رسماً توسط دولت تدوین و به مجلس ارائه میشود، رئیسجمهور خود را در جایگاه منتقد و حتی گاه معترض نسبت به روند بودجهریزی قرار میدهد؟ چرا شخصی که مسئول اصلی این فرآیند است، از نحوه تخصیص بودجه نهادهای خاص گلهمند است؟ پاسخ این پرسشها به ما کمک میکند تا ابعاد پنهان و آشکار مشکلات بودجهریزی را بهتر درک کنیم.
تهیه لایحه بودجه سالانه در فضایی غیر شفاف
یکی از چالشهای اصلی کشور در حوزه بودجه، نظام بودجهریزی سنتی و غیرشفافی است که سالهاست در ایران حاکم است. نظامی که بیشتر بر پایه استمرار سهم نهادها و دستگاهها از سالهای گذشته شکل گرفته و کمتر به کارایی، اثربخشی و تحقق اهداف توجه میشود. در واقع، بودجهریزی در کشور ما نه تنها فرآیندی نظاممند و علمی نیست، بلکه بیشتر به عرصهای برای چانهزنیهای سالانه تبدیل شده که در آن هر نهاد و دستگاه، بدون توجه به عملکرد و خروجی، تلاش میکند سهم بیشتری از بودجه دولت دریافت کند. این ساختار باعث شده تا منابع کشور به جای تخصیص به اولویتهای توسعهای و پروژههای اثربخش، به صورت پراکنده و نامناسب میان نهادهای مختلف تقسیم شود و همین امر به اتلاف منابع و کاهش کارآمدی اقتصادی دامن بزند. قرار بود در چارچوب برنامه هفتم توسعه، نظام بودجهریزی کشور به سمت بودجهریزی برنامهمحور و عملیاتی حرکت کند؛ فرآیندی که در آن منابع مالی دقیقاً مطابق با اهداف و برنامههای مشخص، قابل سنجش و قابل پیگیری تخصیص یابد. یعنی بودجه باید به گونهای طراحی شود که هر ریال آن با هدفی مشخص و قابل ارزیابی صرف شود و خروجیهای مشخصی را به دنبال داشته باشد. این تغییر رویکرد میتوانست به عنوان کلید حل بسیاری از مشکلات بودجهای و مالی کشور عمل کند. اما متأسفانه این تحول یا به تعویق افتاده یا به کندی بسیار پیش رفته است. در نتیجه، ساختار بودجهریزی همچنان سنتی، بسته و فاقد شفافیت لازم باقی مانده است.
وابستگی نظام بودجه ریزی کشور به درآمد نفتی
ریشههای عمیقتر بحران بودجه در ساختار اقتصاد ایران نهفته است. اقتصاد ما سالهاست به شدت به درآمدهای نفتی وابسته شده است. درآمدهایی که نه تنها متکی بر منابع ناپایدار و محدود است، بلکه معمولاً سهلالوصول و بدون نیاز به اصلاحات ساختاری به دست آمدهاند. این وابستگی به نفت سبب شده است که پایههای مالیاتی کشور ضعیف و غیرقابل اتکا باقی بماند. مالیات به عنوان یکی از مهمترین ابزارهای تامین منابع دولت، در اقتصاد ایران جایگاه چندانی ندارد و سهم آن در بودجه کل کشور بین ۳۰ تا ۳۵ درصد نوسان میکند. این بدان معناست که دولت نتوانسته است از طریق اصلاحات مالیاتی و افزایش کارآمدی نظام مالیاتی، منابع پایداری را برای بودجه ایجاد کند و همچنان بخش بزرگی از بودجه به درآمدهای نفتی وابسته است. اما تشدید تحریمها و فشارهای بینالمللی طی سالهای اخیر درآمدهای نفتی کشور را به شدت کاهش داده است. این وضعیت باعث شده که ناترازیهای مزمن در بخشهای مختلف اقتصادی بیش از پیش آشکار شود. صندوقهای بازنشستگی، نظام بانکی، حوزه انرژی و حتی بخش منابع آبی با مشکلات جدی مالی و ساختاری مواجهاند و دولت ناچار است برای جبران این ناترازیها هزینههای هنگفتی را متحمل شود. در کنار این، رکود تولید و تعطیلی بسیاری از صنایع، پایههای مالیاتی را تضعیف کرده و درآمدهای دولت را کاهش داده است. بنابراین دولت هم با کاهش درآمد مواجه است و هم هزینههایش به طور مداوم افزایش مییابد. این وضعیت به طور طبیعی به کسری بودجه مزمن و ساختاری منجر شده است. اگر نظام بودجهریزی کشور واقعاً مبتنی بر برنامهمحور و عملیاتی بود، دولت میتوانست با اطمینان و پشتوانه فنی و قانونی، اقدام به کاهش بودجه نهادهای موازی، ادغام نهادهای همپوشان و اصلاح ساختار هزینهها کند. اما در شرایط فعلی، تلاشهای دولت برای اصلاح ساختار بودجه با مقاومت گسترده نهادهای قدرت، دستگاههای مختلف و حتی بخشهایی از جامعه روبهرو میشود و عملاً این اصلاحات متوقف یا بسیار کند پیش میرود. این مقاومت باعث میشود که اصلاحات مورد نیاز به تعویق بیفتد و منابع به شکل ناکارآمدی مصرف شوند.
مروری بر راهکار اصلاح نظام بودجه ریزی
برای عبور از این بحران، نخستین و مهمترین گام اصلاح نظام بودجهریزی است. دولت و سازمان برنامه و بودجه باید با جدیت و ارادهای قوی، لایحه بودجهای تهیه کنند که مبتنی بر اهداف مشخص، شفاف، قابل دفاع و عملیاتی باشد. بودجه باید به گونهای طراحی شود که بتواند به عنوان ابزاری برای تحقق اهداف توسعهای کشور عمل کند و نه صرفاً مجموعهای از اعداد و ارقام بدون پیوند به برنامههای عملیاتی و قابل اندازهگیری. وقتی نظام بودجهریزی کشور به سمت علمی و برنامهمحور شدن حرکت کند، امکان دخل و تصرفهای سلیقهای کاهش یافته و مجلس نیز کمتر قادر خواهد بود ساختار بودجه را به شکل دلخواه تغییر دهد. به بیان دیگر، بودجهای که مبتنی بر شواهد و دادههای دقیق تدوین شده باشد، به جای آنکه دستاویزی برای چانهزنیهای سیاسی باشد، تبدیل به سندی راهبردی برای مدیریت بهینه منابع کشور میشود. در این زمینه، تأکیدات رهبر انقلاب مبنی بر اینکه مجلس نباید ساختار کلی بودجه دولت را تغییر دهد، کاملاً منطقی و قابل فهم است؛ چرا که حفظ انسجام و منطق بودجهریزی برای تحقق اهداف ملی ضروری است. اگر دولت این مسیر اصلاحی را با جدیت دنبال کند، رئیسجمهور نمیتواند تنها به نقش منتقد بسنده کند. در چنین ساختاری، رئیسجمهور باید مسئولیت کامل تخصیص منابع، اولویتبندی برنامهها و نتایج حاصل از بودجه را بر عهده بگیرد. این مسئولیتپذیری به معنای پاسخگویی در قبال مردم و نظام است و اعتماد عمومی را به مدیریت دولت افزایش میدهد. به علاوه، این رویکرد زمینه را برای اصلاحات عمیقتر و پایدارتر فراهم میکند و امکان نظارت دقیقتر بر عملکرد دستگاههای اجرایی را فراهم میسازد. در نهایت آنچه که میتوان به عنوان جمع بندی بیان کرد این است که بحران بودجهای در ایران صرفاً نتیجه ضعفهای فنی در تدوین بودجه نیست، بلکه ریشه در ساختارهای اقتصادی، سیاسی و اجتماعی عمیق دارد. اقتصاد نفتی، وابستگی به درآمدهای ناپایدار، نظام بودجهریزی سنتی و ناکارآمد، و مقاومت نهادی در برابر اصلاحات از جمله موانع اصلی در این مسیر هستند. برای عبور از این وضعیت، لازم است که اصلاحات ساختاری به عنوان اولویت اصلی دولتها و نظام مدیریت مالی کشور قرار گیرد. این اصلاحات باید فراتر از سخنرانیها و انتقادات لفظی باشد و به اقدامات عملی، شفافیت، برنامهریزی دقیق و مسئولیتپذیری واقعی منجر شود. در غیر این صورت، کسری بودجه مزمن، ناترازیهای ساختاری و اتلاف منابع ادامه خواهد یافت و توسعه پایدار کشور به یک آرزوی دستنیافتنی تبدیل خواهد شد.