روزنامه شرق
1399/10/18
صدور غیرقانونی اسناد مالکیت بستر رودخانه‌ها
صدور غیرقانونی اسناد مالکیت بستر رودخانه‌ها صادق جمالی* در روزهای اخیر، اخباری از صدور اسناد مالکیت اراضی بستر رودخانه‌های کشور به نام «دولت» و به نمایندگی «شرکت‌های آب منطقه‌ای استانی» منتشر شد. موضوعی مهم و شاید مهم‌ترین موضوع زیست‌محیطی کشور در دهه‌های گذشته و از زمان آغاز دوره قانون‌گذاری معاصر در حوزه آب کشور که در میانه اخبار پراکنده و البته شرایط خاص حاکم بر کشور به‌واسطه فراگیری بیماری کرونا از چشم‌ها پنهان ماند. این نوشتار، ضمن پرهیز از ورود به بررسی ابعاد و تبعات اجتماعی و زیست‌محیطی این اقدام _ که خود بررسی جداگانه‌ای را می‌طلبد _ از منظر حقوقی به‌دنبال پاسخ به این سؤال است که آیا امکان صدور سند رسمی بستر رودخانه‌ها به نام دولت وجود دارد؟ به نظر می‌رسد صدور این اسناد فاقد وجاهت قانونی بوده و مستندات صدور آنها، دو مصوبه هیئت دولت، مربوط به اموال دولتی است که امکان تنظیم سند رسمی با استناد به آنها برای اموال و مشترکات عمومی از جمله بستر رودخانه‌ها وجود ندارد. دو مطلب متذکر میشود. اول؛ این اسناد، هرچند مورد نقد فنی هم هستند زیرا به بیان برخی کارشناسان مستقل محلی، حد جانمایی بستر رودخانه، بیشتر از استانداردهای مربوطه است، ولی در متن حاضر، تمرکز بر مباحث فنی نبوده و به اساس موضوع یعنی ماهیت حقوقی صدور اسناد رسمی ب‌به نام دولت می‌پردازد.دوم؛ صدور اسناد رسمی، فرایند خاص خود را دارد و هیچ تفاهم‌نامه‌ای میان وزارتخانه‌های مختلف یا با سازمان‌های دیگری نظیر ثبت، نمی‌تواند به‌عنوان مدرکی برای صدور سند رسمی انتقال اموال عمومی به اموال دولتی، مورد استناد قرار گیرد. ذکر این مطالب از این باب است که گویا برخی از مسئولین وزارت نیرو یا شرکت‌های آب منطقه‌ای استانی تفاهماتی را با سازمان‌های مرتبط منابع طبیعی و سازمان‌های استانی ثبت داشته‌اند. برای تشریح بحث، ابتدا مروری بر مبحث اموال و مالکیت از منظر حقوقی خواهد شد تا مشخص شود اموال دولتی ماهیتی متفاوت از اموال و مشترکات عمومی دارند. سپس و در بخش دوم، مستندات صدور اسناد بستر رودخانه‌ها مورد بررسی قرار خواهد داد. بخش اول: جایگاه اموال عمومی و اموال دولتی در نظام حقوقی: اموال در یک تقسیم‌بندی کلی به دو دسته اموال منقول و اموال غیرمنقول مجزا می‌شوند. مطابق قانون مدنی، اموال منقول به اشیائی که نقل آن از محلی به محلی دیگر ممکن باشد، بدون آنکه به خود یا محل آن خرابی وارد آید، گفته میشود؛ مانند خودرو و تجهیزات اداری یک ساختمان دولتی. بر اساس ماده 12 قانون اخیرالذکر، اموال غیرمنقول اموالی است که از محلی به محل دیگر قابل انتقال نیست، اعم از اینکه استقرار آن ذاتی باشد یا به‌واسطه عمل انسان و نقل آن مستلزم خرابی یا نقص خود مال یا محل آن شود، مانند ساختمان‌های اداری و تأسیسات منصوبه در آن. بنا بر آنچه در قانون مدنی در تکمیل و بیان حدود مال غیرمنقول در مواد 13 تا 18 آمده است، رودخانه، مخازن و منابع آبی اعم از سازه‌های آبی در دسته‌بندی اموال غیرمنقول قرار می‌گیرد. از نظر مالکیت، اموال به سه گروه اصلی اموال شخصی، اموال دولتی و اموال عمومی تقسیم شده است. در نظام حقوقی ایران، عبارت اموال دولتی در اصول 83 و 139 قانون اساسی، ماده 26 قانون مدنی و ماده 457 قانون آیین دادرسی مدنی آمده است. در قانون محاسبات عمومی کشور مصوب 1366، مواد 106 به بعد حاوی نکات و معیارهایی است که در جهت احراز مؤلفه‌هایی برای تعیین اموال دولتی از سایر اموال مفید می‌نماید. مطابق ماده 113 قانون اخیرالذکر، تمامی اموال و دارایی‌های منقول و غیرمنقولی که از محل اعتبارات طرح‌های عمرانی(سرمایه‌گذاری ثابت) برای اجرای طرح‌های مزبور خریداری یا بر اثر اجرای این طرح‌ها ایجاد یا تملک میشود، اعم از اینکه دستگاه اجرائی طرح، وزارتخانه یا مؤسسه دولتی یا شرکت دولتی یا مؤسسه و نهاد عمومی غیردولتی باشد، «تا زمانی که اجرای طرح‌های مربوطه خاتمه نیافته است، متعلق به دولت است و حفظ و حراست آن با دستگاه‌های اجرائی ذی‌ربط می‌باشد و...». چنانچه از مفاد این ماده و تبصره آن بر‌می‌آید اموال و دارایی‌های منقول و غیرمنقولی که از محل اعتبارات عمرانی دولت خریداری یا ایجاد یا تملک میشود، در جریان اجرای طرح، حتی اگر دستگاه مجری طرح وزارتخانه یا مؤسسه دولتی نبوده بلکه شرکت دولتی یا مؤسسه و نهاد عمومی غیردولتی باشد، متعلق به دولت است و بعد از اجرای طرح، با وجود آنکه اصل آن از محل اعتبارات دولتی فراهم شده، در موردی که مجری طرح شرکت دولتی یا نهاد عمومی غیردولتی باشد، به حساب اموال و دارایی‌های دستگاه مسئول بهره‌برداری طرح منظور خواهد شد. اموال عمومی که در ادبیات حقوقی از آن به‌عنوان مشترکات عمومی نیز نام برده میشود، اموالی هستند که در استفاده از آنها، همه اعم از دولت و شهروندان از حقوق متساوی برخوردارند.به‌علاوه، اموال عمومی حتی اگر به موجب قانون در اختیار دولت قرار بگیرند، جایگاه دولت محدود به مدیریت و اداره بوده و به معنای مالکیت بر اموال مزبور نیست، بلکه نوعی حاکمیت است که از طرف دولت و دستگاه‌های حاکمیتی اعمال میشود. از مهم‌ترین ویژگی‌های اموال عمومی، بر اساس مواد 24، 25 و 26 قانون مدنی، عدم قابلیت تملک خصوصی آنهاست؛ حال چه این تملک از طریق دولت به‌عنوان یک شخص حقوقی باشد یا از سوی اشخاص حقیقی دیگر. علت عدم تملک اموال عمومی به دلیل وضع طبیعی آنها یا نحوه استعمال و استفاده آنها و عدم امکان حق بهره‌برداری انحصاری است. درباره اموال عمومی باید اضافه شود که به غیر از اصل «عدم تملک خصوصی (شخص حقیقی یا حقوقی)»، اصل «عدم اعتبار اماره تصرف» بر آن حاکم است. به عبارت دقیق‌تر، اموال عمومی علاوه بر اینکه نمی‌تواند به مالکیت دولت در‌آید، حتی اگر در تصرف دولت باشد، به واسطه سبق تصرف، امکان مالکیت و صدور سند آن به نام دولت وجود ندارد؛ زیرا مطابق ماده 35 قانون مدنی، تصرفی دلیل بر مالکیت است که تصرف به‌عنوان مالکیت و مشروع باشد. بخش دوم: بررسی مستندات صدور اسناد بستر رودخانه‌ها به نام دولت: مطالعه تعدادی از اسناد رونمایی‌شده بستر رودخانه‌های کشور نشان می‌دهد دو مستند صدور اسناد، «آیین‌نامه اموال دولتی» و «شیوه‌نامه مستندسازی اموال غیرمنقول دستگاه‌های اجرائی»، از مصوبات هیئت وزیران بوده است. البته در برخی از این اسناد به ماده 2 قانون توزیع عادلانه آب نیز اشاره شده که پس از بررسی آن دو مستند، به این ماده قانونی نیز پرداخته خواهد شد. بررسی هر سه مورد این مستندات نشان می‌دهد هیچ‌یک از این مدارک نمی‌تواند به‌عنوان مدرکی برای صدور اسناد برای بستر رودخانه‌ها قرار گیرد.یکی از مستندات صدور اسناد بستر رودخانه‌ها، «آیین‌نامه اموال دولتی» موضوع «تصویب‌نامه شماره 10434/ت212 هـ مورخ 11/07/1372 هیئت وزیران» بوده که همان‌گونه که از صراحت عنوان آن بر‌می‌آید، ناظر بر «اموال دولتی» است. در ماده 2 این مصوبه که در چهار فصل و 43 ماده تدوین یافته، در تعریف اموال دولتی آمده است: «اموالی است که توسط وزارتخانه‌ها، مؤسسات یا شرکت‌های دولتی که صددرصد سهام آنها متعلق به دولت است، خریداری میشود یا به طریق قانونی دیگر به تملک دولت درآمده یا می‌آیند». به صراحت این ماده، امکان مالکیت منحصرا یا از طریق خریداری یا به واسطه قانون امکان‌پذیر است. در تبصره این ماده نیز در بیان اموال منقول و غیرمنقول به قانون مدنی ارجاع داده شده است. آیین‌نامه اموال دولتی برای عملیاتی‌سازی فصل پنجم قانون محاسبات عمومی کشور ذیل عنوان اموال دولتی و تحت ماده 122 تنظیم شده که در هیچ‌یک از مواد 106 تا 122 ذیل فصل پنجم، اشاره‌ای به اموال عمومی به طور کلی و رودخانه‌ها به طور خاص نشده است.
مستند دومی که در اسناد صادرشده بستر رودخانه‌ها دیده میشود، مصوبه دیگری از هیئت وزیران با عنوان «شیوه‌نامه مستندسازی اموال غیرمنقول دستگاه‌های اجرائی»، موضوع «تصویب‌نامه شماره 33980/ت27211هـ مورخ 16/07/1381 هیئت وزیران و اصلاحات آن» است.
این مصوبه که شامل هفت سرفصل، 16 بند و دو تبصره است، همان‌طور که از نام آن پیدا است، درست مانند مستند قبلی، ناظر بر اموال غیرمنقول «دستگاه‌های اجرائی» و به عبارت دقیق‌تر اموال دولتی است. مفاد مصرح در این مصوبه به شکل کامل‌تری، تمرکز و موضوعیت آن را بر حوزه اموال دولتی نشان می‌دهد و در هیچ‌یک از بندهای آن اشاره مستقیم یا غیرمستقیمی به اموال و مشترکات عمومی نشده و با هیچ تفسیری نیز نمی‌توان این نتیجه را گرفت که صدور سند برای رودخانه‌های کشور- به‌عنوان اموال عمومی- ذیل این مصوبه امکان‌پذیر باشد. مستند سومی که در برخی اسناد صادره درباره بستر رودخانه‌ها آمده، «صورت‌مجلس اجرای ماده 2 قانون توزیع عادلانه آب مصوب 1361» است. نگارنده به صورت‌مجلس مذکور دسترسی نداشت تا مفاد آن بررسی و ارائه شود؛ اما همان‌طور که در ادامه خواهد آمد، با هیچ تفسیری از ماده 2 قانون توزیع عادلانه آب، امکان تنظیم صورت‌مجلسی برای تنظیم سند رسمی مالکیت دولتی برای بستر رودخانه‌های کشور وجود ندارد. در اصل چهل‌وپنجم قانون اساسی نیز بر اینکه رودخانه‌ها در اختیار حکومت اسلامی و نه در مالکیت حکومت و به طریق اولی، دولت، تصریح شده است. اهمیت موضوع مورد بحث به حدی بوده است که قانون‌گذار در تبصره‌های چهارگانه ماده 2 قانون توزیع عادلانه آب ضمن پرهیز از ورود به مبحث مالکیت، جایگاه وزارت نیرو را مطابق تبصره 1 به «تعیین پهنای بستر و حریم»، در تبصره 2 به «تعیین حریم مخازن و تأسیسات آبی»، در تبصره 3 به «صدور مجوز»، و در تبصره 4 به «رفع تعرض به بستر و حریم تحت نظارت دادستان» محدود کرده است. علاوه بر مواد قانونی ذکرشده، در بند ح ماده 1 «آیین‌نامه تعیین حریم و بستر رودخانه‌ها» مصوب 1379 که به تعریف بستر پرداخته، جایگاه وزارت نیرو به «تعیین بستر» محدود شده و مجددا بر اینکه بستر «در اختیار حکومت اسلامی» و به عبارت دقیق‌تر نه در مالکیت دولت یا هیچ دستگاه اجرائی از‌جمله وزارت نیرو و شرکت‌های آب منطقه‌ای استانی تأکید شده است.
در مجموع، با ارجاع به مفاد «آیین‌نامه اموال دولتی» مصوب 1372 و «شیوه‌نامه مستندسازی اموال غیرمنقول دستگاه‌های اجرائی» مصوب 1381 هیئت وزیران، روشن است که هدف هیئت وزیران از این دو مصوبه، ایجاد یک وحدت رویه درباره اموال دولتی برای اجرائی‌سازی ماده 122 قانون محاسبات عمومی کشور درباره اموال دولتی بوده و در هیچ‌یک از مواد آن به اموال عمومی ورود نکرده است؛ زیرا ورود به حوزه اموال عمومی و مباحث مالکیت مربوط، صرف‍ا و منحصرا به واسطه قانون و از طریق نهاد قانون‌گذاری امکان‌پذیر است. از طرف دیگر، «ماده 2 قانون توزیع عادلانه آب و تبصره‌های چهارگانه آن»- که در برخی از اسناد صادره بستر رودخانه‌ها مورد استناد قرار گرفت- بر اینکه بستر رودخانه «در اختیار» حکومت و نه در مالکیت دولت تصریح داشته؛ بنابراین با هیچ برداشتی از آن، امکان صدور سند مالکیتی بستر رودخانه‌ها به نام دولت وجود ندارد. به‌علاوه هرگونه تفسیری از ماده 2 و تبصره‌های آن در ادامه ماده 1 قانون توزیع عادلانه آب امکان‌پذیر است که مطابق ماده اخیر نیز بر اینکه رودخانه‌ها «در اختیار» حکومت اسلامی است و بر جایگاه دولت، محدود به حفظ و اجازه و نظارت بر بهره‌برداری است، تأکید شده است. لازم است دستگاه‌های ذی‌صلاح نظارتی و نهادهای حافظ قانون با هدف ممانعت از ادامه این رویه که می‌تواند تبعات گسترده‌ای در ابعاد مختلف حقوقی، اجتماعی، زیست‌محیطی و امنیتی داشته باشد، ضمن ابطال اسناد صادره، فرایند صدور این اسناد را به دقت بررسی کند. قوه قضائیه جدا از جایگاه قانونی در برخورد با این اقدام پرابهام، به علت تأکید مأموریت هفتم سند تحول قضائی بر حمایت از حقوق مالکیتی اشخاص، می‌تواند بسیار مؤثر عمل کند.
*کارشناس ارشد و پژوهشگر حقوق محیط زیست، کارشناس رسمی دادگستری در امور مهندسی آب
پربازدیدترین‌های روزنامه ها
سایر اخبار این روزنامه
با رفتن آیت‌الله میانه‌روی تضعیف شد
پیام روحانی به بایدن
من خویشاوند نزدیک هر انسانی هستم که...
سقوط ترامپ و جمهوری‌خواهان
تردیدهای آقای فیلسوف
روایت اختلافات هاشمی و مصباح
گفت‌وگوی «شرق» با خانواده ۲ نفر از قربانیان سانحه هواپیمای اوکراینی
یک زن همراه قاضی منصوری بوده است
چالش قفس توری
ایران درگیر انسداد تعاملی شده است
صدور غیرقانونی اسناد مالکیت بستر رودخانه‌ها
آرایش نامناسب جامعه و بحران آلودگی هوا
كيخسرو: زايش ستاره‌اى در آسمان ايران
