روزنامه اعتماد
1396/03/17
منتخبين شوراها در انديشه تحول زمامداري مالي شهرها باشند
خبرهاي خوبي از وضعيت مديريت مالي شهرها يا عملكرد نهادهاي محلي در ايران به گوش نمي‌رسد؛ بخشش نجومي ملك به نورچشمي‌ها، استخدام‌هاي بدون حساب و كتاب، انجام هزينه‌هاي غيرمرتبط با ماموريت‌هاي قانوني شهرداري‌ها، فسادآميز بودن برخي معاملات كلانشهري و رواج درآمدهاي غيرپايدار و مخرب محيط شهري تنها بيانگر بخشي از وضعيت نامطلوب مديريت شهري است و انتظار مي‌رود منتخبين جديد شوراهاي محلي با تكيه بر مباحث علمي و تاكيد بر روش‌هاي كارشناسي شده و اتخاذ سياست‌هاي صحيح به فكر تحول در زمامداري مالي شهرها باشند.اصلاح زمامداري مالي شهرها پيش شرط هرگونه توسعه شهري
زمامداري مالي شهرها كه در مباحث علمي از آن به ماليه شهري نيز ياد مي‌كنند در ايران ناكارآمد، غيرپاسخگو و غيرشفاف و از سوي ديگر حاوي احكام متناقض و پراكنده است و همين مهم‌ترين عامل ايجاد فساد يا به بيان بهتر سوءظن‌هايي است كه در اين حوزه ايجاد مي‌شود. بديهي است تا زماني كه زمامداري مالي شهرها متحول نشود هرگونه طرح اصلاح مديريت شهري و ايجاد تحول در آن غيرممكن خواهد بود و به بيان ديگر تا شاهرگ‌هاي مالي شهرها اصلاح نشود مديريت شهرها در شبكه‌اي از روابط فسادآور و ناكارآمد گرفتار خواهد ماند. بر همين اساس منتخبين جديد شوراها بايد به فكر تحول در زمامداري مالي شهرها باشند و تا زماني كه اين مهم انجام نشود توسعه شهري ناممكن خواهد بود.
گستره روابط مالي و محاسباتي شهرها
وصول منابع و انجام مصارف شهري از مهم‌ترين موضوعات در مديريت شهري محسوب مي‌شوند كه مي‌توان آنها را در قوانين، مقررات و رويه‌هاي مختلف شناسايي كرد. ماليه شهري موضوعات مهمي را دربرمي‌گيرد كه پاسخ به آنها بر احقاق حقوق شهروندان و نيز مديريت مطلوب شهري تاثير بسزايي دارد. اينكه بودجه شهرها را چه نهادي و با چه اصول و تشريفاتي تهيه كرده و چه نهادي صلاحيت تصويب آن را دارد، قواعد حاكم بر وصول منابع و انجام هزينه‌هاي نهادهاي محلي چيست، انجام معاملات شهرداري و نظارت بر آن تابع چه تشريفاتي است، وجوه مربوط به نهادهاي محلي با چه اصولي مديريت مي‌شوند، اموال منقول و غيرمنقول عمومي در اختيار نهادهاي محلي تابع چه احكامي هستند و چگونه مي‌توان آنها را از سوءاستفاده و فساد محافظت كرد، مراجع صالح كدامند و
حيطه نظارت و حسابرسي بر ماليه شهري چگونه است و در نهايت اينكه چه آسيب‌هايي مباحث يادشده را تحت تاثير قرار مي‌دهد، محورهاي بنياديني است كه زمامداري شهري را شكل مي‌دهد.
منابع حقوقي حاكم بر روابط مالي نهادهاي محلي
قوانين و مقررات متعددي بر روابط مربوط به زمامداري مالي شهرها حاكم است. شوراهاي محلي بر اساس اصول يكصدم تا يكصد و ششم قانوني اساسي تشكيل شده و هرگونه سياستگذاري و قانونگذاري در اين خصوص بايد با رعايت اصول يادشده باشد. مهم‌ترين قوانين مربوط به مديريت شهري در ايران مربوط به قانون شهرداري- مصوب 1334- و قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران- مصوب 1375- است كه هر دو قانون اصلاحات متعددي داشته و مقررات مهمي در اين خصوص به تصويب هيات وزيران، شوراي عالي شهرسازي يا ساير نهادهاي ذيصلاح رسيده است. از سوي ديگر قوانين مهمي چون آيين‌نامه مالي شهرداري‌ها- مصوب 1346- و آيين‌نامه معاملات شهرداري تهران كه در سال 1390 به معاملات شهرداري‌هاي مراكز استان‌ها، كلانشهرها و شهرهاي بالاتر از يك ميليون نفر جمعيت تسري يافت به صورت تخصصي‌تر احكام مربوط به ماليه شهري را بيان مي‌كنند. علاوه بر موارد يادشده از سوي ديگر هيات وزيران نيز در موارد متعددي اقدام به صدور تصويبنامه‌هايي در خصوص امور مالي شهرها كرده كه براي مثال مي‌توان به آيين‌نامه اجرايي نحوه وضع و وصول عوارض توسط شوراهاي اسلامي شهر، بخش و شهرك- مصوب 1378- اشاره كرد. در نهايت ضوابط مالي و محاسباتي شهر در تصميمات شوراهاي محلي بيان مي‌شود كه اين تصميمات نبايد مغاير قانون اساسي، قوانين موضوعه و مقررات باشند.
نقش ويژه شوراهاي محلي در تنظيم ماليه شهري
هر شهر داراي يك بودجه سالانه است كه توسط شوراهاي شهر تصويب و توسط شهرداري‌ها اجرا مي‌شود. بودجه شهري دربردارنده احكامي است كه منابع و مصارف شهري را در همان سال بيان مي‌كند. كليه پرداخت‌هاي شهرداري در حدود بودجه مصوب با اسناد مثبته و با‌رعايت مقررات مالي و معاملاتي شهرداري به عمل مي‌آيد. بودجه هر شهري نمايانگر توسعه شهري بوده و مي‌تواند تاثير شگرفي بر مديريت شهرها داشته باشد. تصويب بودجه، اصلاح و متمم و تفريغ بودجه سالانه شهرداري و موسسات و شركت‌هاي وابسته به شهرداري با رعايت آيين‌نامه مالي شهرداري‌ها و همچنين بودجه نهاد شوراي شهر، با همان شوراي شهر است. نكته مهمي كه بايد اين شوراها و نيز شهرداري‌ها در وضع و اجراي بودجه‌هاي شهري مدنظر داشته باشند آن است كه تصويب و هزينه اعتبارات شهري بايد با رعايت معيارهاي قانوني مربوط صورت گيرد. براي مثال بر اساس ماده (73) قانون شهرداري كه اذعان داشته كليه عوارض و درآمد هر شهرداري منحصرا به مصرف همان شهر خواهد رسيد تصويب و تخصيص بودجه براي ماموريتي كه خارج از همان شهر يا غير مرتبط با امور همان شهر باشد، مغاير با حكم قانوني يادشده خواهد بود. از سوي ديگر ماموريت‌هاي قانوني شهرداري در ماده (55) قانون شهرداري‌ها بيان شده است و بر اساس اين حكم نمي‌توان براي ماموريتي خارج از ماموريت‌هاي قانوني شهرداري بودجه‌اي تصويب و اجرا كرد. بر اساس ضوابط قانوني ماليه شهري مي‌توان گفت مهم‌ترين و موثرترين نهاد تاثيرگذار در ماليه شهري شوراهاي شهر است چرا كه صلاحيت‌هاي مهمي چون نظارت بر حسن اداره و حفظ سرمايه و دارايي‌هاي نقدي، جنسي و اموال منقول و غيرمنقول شهرداري و همچنين نظارت بر حساب درآمد و هزينه آنها، تصويب آييننامهها و پيشنهادهاي شهرداري كه مي‌تواند در امور مالي و محاسباتي باشد، تاييد صورت جامع درآمد و هزينه شهرداري، تصويب وام‌هاي پيشنهادي شهرداري پس از بررسي دقيق نسبت به مبلغ، مدت و ميزان كارمزد، تصويب معاملات و نظارت بر آنها اعم از خريد، فروش، مقاطعه، اجاره و استيجاره كه به نام شهر و شهرداري صورت مي‌پذيرد، تصويب اساسنامه موسسات و شركت‌هاي وابسته به شهرداري، تصويب لوايح برقراري يا لغو عوارض شهر و همچنين تغيير نوع و ميزان آن، نظارت بر حسن جريان دعاوي مربوط به شهرداري و تصويب نرخ خدمات ارايه شده توسط شهرداري به اين مرجع سپرده شده است.
نظارت بر ماليه شهري
اگرچه نظارت بر ماليه شهري داراي نظام نظارت مضاعف است با اين وجود آسيب‌هاي متعددي سلامت اين حوزه را به خطر انداخته است. مطابق بند (30) ماده (71) قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران، نظارت بر حسن اداره امور مالي شهرداري و كليه سازمان‌ها، موسسات، شركت‌هاي وابسته و تابعه شهرداري و حفظ سرمايه، دارايي‌ها، اموال عمومي و اختصاصي شهرداري، همچنين نظارت بر حساب درآمد و هزينه آنها با انتخاب حسابرس رسمي و اعلام موارد نقض و تخلف به شهردار و پيگيري‌هاي لازم براساس مقررات قانوني بر عهده شوراهاي شهر قرار گرفته است. از سوي ديگر مجلس شوراي اسلامي به موجب اصل هفتاد و ششم قانون اساسي صلاحيت تحقيق و تفحص در زمامداري مالي شهرها را برعهده دارد. ديوان عدالت اداري نيز به موجب ماده (10) و (12) قانون تشكيلات و آيين‌دادرسي ديوان عدالت اداري صلاحيت رسيدگي به شكايات و تظلمات و اعتراضات اشخاص حقيقي يا حقوقي از تصميمات و اقدامات نهاد شهرداري و اقدامات ماموران شهرداري و نيز صلاحيت رسيدگي به شـكايات، تظلمات و اعتراضات اشخاص حقيقي يا حقوقي از آييننامهها و ساير نظامات و مقررات شهرداري‌ها را دارد. علاوه بر موارد يادشده در قوانين مربوط به مديريت شهري صلاحيت‌هاي متعددي به وزارت كشور محول شده است كه اين وزارتخانه مي‌تواند با استناد به آنها نقش مهمي در نظارت بر صحت روابط اين حوزه ايفا كند، براي مثال مطابق تبصره (2) بند (30) ماده (71) قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران، شوراي شهر موظف است يك نسخه از نتيجه گزارش حسابرس رسمي را جهت بررسي و هرگونه اقدام قانوني به وزارت كشور ارسال نمايد. علاوه بر موارد يادشده شوراهاي شهر موظف شده‌اند تا در پايان هر سال مالي صورت بودجه و هزينه خود را جهت اطلاع عموم منتشر كنند و رسانه‌ها و مراكز تخصصي و دانشگاهي با تمركز و مطالعه اسناد يادشده مي‌توانند انتقادات و آسيب‌ها را در خصوص بودجه شهري شناسايي و منعكس نمايند. در همين راستاست كه ماده (۷۶) قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران پيش‌بيني كرده است تا شوراي شهر، شهرداري، شركت‌ها و سازمان‌هاي وابسته موظفند به نحو مقتضي و در صورت امكان با راه‌اندازي پايگاه رايانه‌اي، زمينه اطلاع عموم مردم را به طور مستمر از مصوبات، تصميمات، عملكرد، بودجه، هزينه و درآمد خود فراهم نمايند. اما مهم‌ترين و موثرترين نوع نظارت در خصوص روابط مالي و محاسباتي شهري، نظارت شوراهاي شهر بر اجراي بودجه شهري توسط شهرداري‌هاست. نظارت بر بودجه شهري توسط شوراها در مراحل مختلفي از جمله تصويب، نظارت بر اجرا و تفريغ بودجه شهري اعمال مي‌شود. نظارت بر بودجه شوراهاي شهر نيز به شوراهاي شهرستان و استان سپرده شده است تا انحراف در اجراي بودجه توسط خود شوراها صورت نگيرد.
اقدامات مقدماتي براي نجات ماليه شهري
از جمله اقدامات مقدماتي كه منتخبين جديد شوراهاي محلي مي‌توانند جهت صيانت از منابع و اموال شهري به ويژه در كلانشهرها انجام دهند تشكيل تيمي متشكل از حسابرسان و حقوقدانان آشنا با روابط مالي و محاسباتي شهري است كه ضمن بررسي روابط مالي، محاسباتي، معاملاتي و نيز بودجه‌اي سنوات گذشته شهرداري‌ها، اقدامات لازم را در جهت اصلاح ماليه شهري توسط شوراهاي شهر از جمله تهيه گزارش جامع ماليه شهري، ارايه پيشنهادهاي تقنيني و اجرايي و نيز پيگيري‌هاي حقوقي مربوط به تخلفات احتمالي و جلوگيري از رويه‌هاي نامطلوب فعلي را انجام دهند. از جمله اقداماتي كه مي‌تواند نه‌تنها در زمينه ماليه، بلكه در خصوص ديگر تصميم‌گيري‌هاي محلي موثر واقع شود استفاده از نظر كارشناسان، متخصصان و دانشگاهيان از طريق تاسيس نهادهايي در شوراهاي محلي است كه بتوانند مستقل از شهرداري‌ها در ارزيابي تصميم‌ها و كارشناسي‌هاي مقدماتي وارد شده و مشورت‌هاي لازم را به اعضاي شورا ارايه دهند تا با اطلاع از ابعاد مختلف موضوع، تصميم‌گيري‌هاي مناسبي در شهرها اتخاذ شود. چنين مراكزي معمولا در نهادهاي مهم تصميم‌گير ايجاد شده است كه براي مثال مي‌توان به مركز بررسي‌هاي استراتژيك، مركز پژوهش‌هاي مجلس شوراي اسلامي، مركز پژوهش‌هاي شوراي نگهبان و پژوهشكده قوه قضاييه اشاره كرد. از سوي ديگر مي‌توان گفت هر اقدامي كه به شوراهاي محلي اين امكان را بدهد تا از شهرداري‌ها استقلال كارشناسي بيشتري داشته و كمتر بدان‌ها وابسته باشند، مطلوب ارزيابي شده و بر تاثير و كارآمدي آنها به ويژه در بحث نظارتي خواهد افزود. البته گويا برخي از شوراهاي شهر همچون تهران به تاسيس چنين نهادهايي اقدام كرده‌اند كه در اين راستا مي‌توان نهادهاي ايجاد شده را تقويت كرد.
رويكردهاي اساسي در اصلاح ماليه شهري
به نظر مي‌رسد براي احياي ماليه عمومي و درمان قطعي بيماري‌هاي آن محتاج بازتعريف منابع و مصارف ذيل سياست‌هاي واحد و منطقي در شهرها با شناخت صحيح ويژگي‌ها و نيازمندي‌هاي شهري بدون انگاره‌هاي ايدئولوژيك و فرهنگي از پيش تعيين شده هستيم. در همين راستاست كه مثلا بايد درآمدهايي كه هم راستا با توسعه پايدار قلمداد مي‌شوند تعريف و از اخذ درآمدهايي كه شهرها را ناايمن‌تر مي‌كنند مانند فروش تراكم خودداري كرد. از سوي ديگر نيازمند آنيم كه ماموريت‌هاي اين نهاد محلي را بازتعريف و ماموريت‌هاي غير ضرور و غير مرتبط با ماموريت‌هاي قانوني اين نهاد را حذف كنيم چنانچه به خصوص در شهرداري‌هاي كلانشهرها چنين هزينه‌هايي در اشكال مختلف تثبيت شده و تعيين اعتبار براي آنها تبديل به رويه‌هاي قطعي شده است و از اين رو به نظر مي‌رسد اصلاح آنها ضروري باشد. از سوي ديگر شفاف‌سازي ساختار مالي و معاملاتي شهرداري‌ها و نيز بازتعريف نظام نظارتي مضاعف بر معاملات و نحوه هزينه كرد شهرداري‌ها مي‌تواند شاهرگ‌هاي مالي شهري را پاك كرده و سلامت را به كالبد شهري بازگرداند. بايد توجه كرد كه شهرداري‌ها به عنوان نهادهاي عمومي غيردولتي داراي استقلال ساختاري قابل توجهي از دولتند و در بسياري از موارد تنها خود را در مقابل شوراهاي محلي پاسخگو مي‌دانند كه در اين موارد هم به دليل ضعف‌ها و آشفتگي‌هاي قانوني و تفوق نهادي و اجرايي شهرداري‌ها، شاهد نظارت موثر بر اين حوزه از طرف شوراها نيستيم. از سوي ديگر پاسخگويي شهرداري‌ها و شوراهاي محلي در مقابل وزارت كشور تا حدي در نظام حقوقي ايران پذيرفته شده است كه مي‌توان از اين قابليت به صورت جدي‌تري به ويژه در نظارت بر فعاليت آنها استفاده كرد.
منتخبين جديد شوراها راه دشواري براي اصلاح نظام مالي و محاسباتي در مقابل خود دارند. با اين وجود عدم طي اين مسير، مشكلات بزرگ‌تري را پيش روي آنها قرار خواهد داد كه در نهايت مي‌تواند منجر به ناتواني آنها در انجام وظايف قانوني شده و سرمايه اجتماعي منتخبين را از بين ببرد. اصلاح و بازبيني قوانين شهري به خصوص به دليل قديمي بودن قوانين مربوط به مديريت شهري از جمله دلايلي است كه سبب ناكارآمدي تقنيني در اين زمينه شده است. بر همين اساس يكي از وظايف شوراهاي جديد مي‌تواند پيشنهادهاي اصلاحي و تنقيحي در اين خصوص باشد كه بايد توسط شوراي عالي استان‌ها به مجلس شوراي اسلامي جهت تصويب تقديم شود. در اين زمينه يادآوري اين نكته ضروري است كه طفره رفتن شهرداري از انجام وظايف خود در ايمن‌سازي ساختمان‌ها به دليل ابهام قانوني مذكور در بند (14) ماده (55) بوده و در هر حال نتيجه چنين ابهامي مي‌تواند وقوع حوادث تلخي همچون حادثه ساختمان پلاسكو كه در سال 1395در تهران رخ داد باشد و بدون شك اگر در انديشه تحول در نظام قانوني مديريت شهري نباشيم حوادث قريب‌الوقوع ديگري در نزديكي كلانشهرها به انتظار نشسته است.
سایر اخبار این روزنامه
همه بايد هماهنگ شوند تا خانم‌ها به ورزشگاه راه يابند
مخا طب روحاني كيست؟
مشخصه اصلي دهه 60 چيست؟
انتخابات رياست‌جمهوري فرصت‌ها و تهديدات
منتخبين شوراها در انديشه تحول زمامداري مالي شهرها باشند
معجزه جداسازي وزارتخانه‌ها چيست؟
دولت مسوول مخابرات نيست
ارمغان‌ترامپ
« وركان» هم رها شود
اعتراض در كوچه سمنان
فقط اعدامش نكنند
طرح صيانت از باغات يا نهضت نابودي؟
مسائل زيست‌محيطي يكي از مطالبات مردم است
50 درصد كابينه تغيير مي‌كند
نياز جامعه، سرمايه اجتماعي را بالا برد
آمار نهايي انتخابات
