حق نداریم شیره شهر را بکشیم

حق نداریم شیره شهر را بکشیم نورا حسینی: مسئله این است: شهرفروشی یا شهرنفروشی! برخی ابرپروژه این سال‌های مدیریت شهری را شهرنفروشی می‌دانند و برخی نیز معتقدند این روند در شهرداری‌ها از‌جمله شهرداری تهران ادامه دارد؛ زیرا هنوز امکان خلق درآمدهای تازه در شهر فراهم نشده و عادت به کسب درآمد به شیوه‌های سنتی ادامه دارد. اما برخی از مدیران شهری معتقدند در این دوره شهرفروشی به صفر میل کرده و عده‌ای نیز همچون محمدجواد حق‌شناس، عضو و رئیس کمیسیون فرهنگی و اجتماعی شورای شهر تهران تأکید دارند که شهرفروشی در تهران همچنان ادامه دارد.
در یکی، دو سال اخیر، واژه تغییر کاربری در بودجه سنواتی شهرداری تهران حذف شده است و در نگاه اول به نظر می‌رسد شهرداری دیگر از محل تغییر کاربری‌ها درآمد ندارد؛ اما اگر موشکافانه بودجه را بررسی کنیم، متوجه ورود واژه‌ای جدید می‌شویم؛ ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح‌های توسعه شهری که این رقم برابری می‌کند با رقم تغییر کاربری‌ها. درآمد حاصل از ارزش افزوده طرح تفصیلی به این مفهوم است که ساختمان‌هایی که بعد از تخریب و نوسازی بر اساس طرح تفصیلی می‌توانند تغییر کاربری بدهند، برای مثال از مسکونی به تجاری یا اداری تبدیل شوند، عوارضی را به شهرداری پرداخت می‌کنند. البته این درآمد، درآمد منطقی است؛ اما نمی‌توان گفت که شهرداری دیگر از محل تغییر کاربری کسب درآمد نمی‌کند.
منابع دیگر درآمد شهرداری برای جبران کسری بودجه فروش املاک است. هرچند در شرایط کنونی چاره‌ای جز فروش املاک وجود ندارد، ولی نمی‌توان این درآمد را در فهرست درآمد‌های پایدار و مطلوب دانست.
بررسی کلی بودجه 1400 شهرداری تهران نیز نشان می‌دهد که مجموع درآمد پیش‌بینی‌شده از محل انواع عوارض ساختمانی که در لایحه بودجه با سرفصل درآمدی «درآمدهای ناشی از توسعه شهر» آورده شده، از سه جزء اصلی شامل «عوارض صدور پروانه ساختمانی مسکونی و غیرمسکونی»، «عوارض بر پروانه ساختمانی مازاد بر تراکم پایه» و «عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح‌های عمرانی و توسعه شهری» تشکیل شده که قرار است در صورت تحقق، دست‌کم ۲۰ هزار میلیارد تومان از منابع درآمدی سال آینده اداره پایتخت را تأمین کند. درآمد پیش‌بینی‌شده از این محل نسبت به سال جاری حدود ۷۲ درصد افزایش پیدا کرده است. مجموع درآمد این سه ردیف در بودجه مصوب امسال حدود ۱۱‌هزار‌و ۶۰۰ میلیارد تومان بوده است. از میان این سه جزء نیز بیشترین رشد مربوط به «ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح‌های عمرانی» یا همان تغییر کاربری مجاز بوده که نسبت‌به سال جاری حدود ۱۱۶ درصد رشد پیدا کرده است.

در گفت‌وگو با محمدجواد حق‌شناس این موضوع را بررسی کرده‌ایم که در ادامه می‌خوانید.‌
‌شهر‌فروشی یا به تعبیر دقیق‌تر کسب درآمد از طریق فروش شهر داریم یا خیر؟
پاسخ موجز به سؤال شما صراحتا آن است که بله، شهرفروشی داریم؛ اما این پاسخ خلاصه، باید به شکل صحیح تبیین شود.
من احساس می‌کنم در هفته‌های اخیر، اصطلاح شهرفروشی به نوعی ابتذال مفهومی دچار شده و ملعبه دست سیاست‌مداران قرار گرفته است تا جناح مقابل خود را تخریب کنند؛ بدون آنکه اساسا در‌رابطه‌با تعریف شهرفروشی و نحوه وقوع آن صحبت شود. من در تعریفی که از این اصطلاح دارم و البته مورد وثوق قاطبه متخصصان حوزه شهری نیز هست، شهرفروشی را فرایندی می‌دانم که به موجب آن سرمایه شهر، یعنی فضای شهر، واگذار و ما‌بازای آن منابعی برای شهرداری حاصل می‌شود که این منابع می‌توانند نقدی یا غیر‌نقدی باشند. بنا بر این تعریف، هرگونه واگذاری دارایی سرمایه‌ای شهر که اصلی‌ترین آن همان فضای شهر اعم از زمین و هوای آن است، شهرفروشی قلمداد می‌شود. متأسفانه از سال‌های بسیار دور در تمام شهرداری‌های کشور، بخشی از منابع بودجه شهرداری‌ها به منابع حاصل از شهرفروشی متکی شده که از آن به‌عنوان منابع درآمدی ناپایدار نیز یاد می‌شود؛ اما کم و کیف آن محل بحث و مناقشه است.
‌این مناقشه دقیقا از کجا آغاز می‌شود؟ شهردار تهران، رئیس شورای شهر تهران و رئیس کمیسیون شهرسازی و معماری شورا اخیرا در مصاحبه‌های جداگانه‌ای به این موضوع پرداختند که در این دوره مدیریتی، شهر‌فروشی کاهش چشمگیری داشته و شاید بتوان گفت تقریبا به صفر رسیده؛ اختلاف عقیده شما با آنها در کجاست؟
اختلاف دقیقا از همان تعریف شهرفروشی آغاز می‌شود. در کنار تعریفی که من ارائه کردم، یک قرائت دیگر هم وجود دارد و آن این است که شهرفروشی یعنی اینکه شهرداری خلاف قوانین، مقررات و اسناد فرداستی خود، از طریق واگذاری دارایی سرمایه‌ای شهر نسبت‌به کسب درآمد اقدام کند. دوستان اگر می‌گویند شهرفروشی به صفر رسیده، علت این است که چنین قرائتی دارند.
بله، در دوره‌های گذشته مدیریت شهری، درآمدهای ناشی از تراکم مازاد بر طرح تفصیلی و تغییر کاربری‌های خارج از ضوابط طرح تفصیلی به لطایف‌الحیل و با دور‌زدن نهادهای ناظر از‌جمله کمیسیون ماده 5، الی‌ماشاءالله وصول می‌شد؛ یعنی با پایمال‌‌کردن قانون، حق شهر را می‌فروختند و درآمد کسب می‌کردند و با آن درآمد پروژه بزرگ‌مقیاس مثل پل طبقاتى صدر و تونل نیایش ایجاد می‌کردند و مردم هم حیران از اینکه مدیران شهری بزرگ‌ترین سرمایه آنها را چوب حراج زدند و ظرفیت زیستی شهر را تخریب کردند تا این پروژه‌های بزرگ‌مقیاس را به تماشا بنشینند.
‌آیا در این دوره از مدیریت شهری چنین اتفاقاتى نیفتاده است؟
در این دوره مدیریت شهری شهرفروشی از راه پایمال‌کردن قانون را تقریبا به صفر رسانده است. شورای شهر با لغو مصوبه برج‌باغ، با تصویب دستورالعمل مصارف غیر‌نقد، با بازنگری در اختیارات شوراهای معماری مناطق و اقداماتی از این دست، شهرفروشی‌های غیرقانونى به‌خصوص خارج از ضوابط طرح تفصیلی تهران را به‌شکل قابل ملاحظه‌ای کاهش داده است؛ اما من معتقدم این دستاوردها گامى به پیش است، ولی به‌هیچ‌وجه کفایت نمی‌کند.
‌با این دستاوردها در دوره کنونی مدیریت شهری، انتقاد شما دقیقا به چه مسئله‌ای است؟
انتقاد من به این است که اگر قانون ظرفیتی را در اختیار مدیران شهری قرار داده تا از آن راه درآمدزایی کنند، ما حق آن را نداریم که از این اختیار قانونی به‌گونه‌اى بهره‌برداری کنیم تا منجر به توسعه ناپایدار در ساحت شهر شود. توسعه پایدار در معنای عام یعنی تأمین نیازهای نسل فعلی بدون به‌خطر‌انداختن تأمین نیازهای نسل‌های آینده. بر اساس این تعریف، آیا ما حق داریم به‌گونه‌ای از شهر درآمدزایی کنیم که اصطلاحا شیره شهر را تا جایی که جا دارد در همین مقطع بکشیم؟ اگر طرح تفصیلی به ما اجازه داد که برای صدور پروانه ساختمانی بیشتر از دو طبقه شمال ‌محور خیابان انقلاب و برای بیشتر از سه طبقه جنوب‌ محور خیابان انقلاب عوارض بگیریم، ما باید این کار را انجام دهیم؟ اگر قانون به ما اجازه داد که مبلغ عوارض را افزایش دهیم و ساخت‌وساز را گران کنیم، ما باید این کار را انجام دهیم؟
من عمیقا معتقدم خیر. ما حق نداریم اگر قانون به ما اختیاری را داد و آن اختیار در تعارض با توسعه پایدار شهری قرار داشت، هر طور و به هر میزان که خواستیم از آن سوء‌استفاده کنیم.
‌ممکن است مثال بزنید تا موضوع شفاف شود؟
شهروندی را تصور کنید که برای مثال ٥٠٠ متر زمین دارد و پروانه ساخت آن در دهه ٥٠ صادر شده است. بر اساس ضوابط آن دوره، احتمالا می‌بایست الان بنایی دو‌طبقه با زیر ٥٠ درصد سطح اشغال عرصه را داشته باشد. این شخص امروز بر اساس منافع كوتاه‌مدت تصمیم می‌گیرد این بنا را بکوبد و بسازد. قطعا با ضوابط طرح تفصیلی کنونی تهران، به این شهروند سطح اشغال بیشتر از دهه 50 و تراکم طبقات بیشتر از آن زمان تعلق می‌گیرد. این حق مسلم شهروند است که برای زمین و ملک خود تصمیم‌گیری کند؛ اما سیاست‌گذار اینجا نقش تعیین‌کننده‌ای دارد.
در این میان شوراى شهر مى‌تواند سیاستی را وضع کند که چنین شهروندی را ترغیب به ساختن و متعاقبا بارگذاری بیشتر بر فضای شهر كند یا شورا می‌تواند عکس آن را عمل و سیاستی اتخاذ كند که در تناسب با نیازهای مدیریت شهری، هم ترغیب‌کننده و هم در عین حال بازدارنده باشد تا فقط به میزان نیازهای ضروری مدیریت شهری از محل این درآمدهای مسلما ناپایدار اما قانونی، منابع تأمین شود.
‌مدیریت شهری کنونی از محل این اختیارات به تعبیر شما شبه‌قانونی، به چه نحو و تا چه اندازه استفاده کرده است؟
برای پاسخ به این پرسش شما باید به بودجه‌های سالانه شهرداری تهران نگاه بیندازیم. ما سرفصلی را در بخش منابع بودجه داریم با عنوان واگذاری‌ دارایی‌های سرمایه‌ای. این سرفصل و اقلام درآمدی ذیل آن، با تعریفی که در ابتداى این گفت‌وگو ارائه کردم و مثالی که زدم، از جنس شهرفروشی و تماما ناپایدارند.
سهم این سرفصل از کل منابع بودجه در سال ٩٥، حدود 5/47 درصد بوده است. شوراى پنجم این نسبت را در سال ٩٩ به ٣٩ درصد کاهش داد که معتقدم مهم‌ترین دستاورد این دوره از مدیریت شهری است. 
بااین‌حال، در بودجه سال ١٤٠٠ و علی‌رغم نظر و مخالفت صریح بنده و چند نفر از دیگر همکارانم، این نسبت ضمن تغییر صورت‌بندی و کُدینگ منابع بودجه که موجب شده درآمدهای پایدار و ناپایدار خلط شوند، شوربختانه به بیش از ٤٥ درصد افزایش پیدا کرده که مسلما خلاف مسیر سه سال قبل شورا و شهرداری تهران است و یك پسرفت آشكار و غیر قابل پذیرش به حساب مى‌آید.