سایه روشن بودجه 1403
[ عاطفه شمس] کلیات لایحه بودجه 1403در حالی طی روزهای گذشته توسط دولت به مجلس ارائه شد که همزمانی فرآیندهای تدوین آن با تصویب لایحه برنامه هفتم توسعه در مجلس شورای اسلامی سبب شده نخستین بودجهای باشد که براساس خطمشیهای مندرج در این برنامه تنظیم شده است. از ویژگیهای دیگر این بودجه، تلاش دولت در برآورد منابع و هزینههای خود با نگاهی واقعبینانه است، اما یکی از شائبههایی که در ارتباط با این بودجه ایجاد شده موضوع افزایش سهم درآمدهای مالیاتی دولت است. به همین دلیل، «شهروند» در اینباره و درباره ویژگیهای دیگر بودجه آینده، سؤالات مشترکی را با طهماسب مظاهری، وزیر پیشین اقتصاد و دارایی و رئیس سابق بانک مرکزی و همچنین، وحید شقاقی، اقتصاددان و استاد دانشگاه در میان گذاشته است که پاسخ آنها به این سؤالات را در ادامه میخوانید.
بودجه 1403 انقباض تنظیم شده است اما برخی از کارشناسان معتقدند در شرایط تورمی و تحریم، رویکردهای انقباضی ممکن است به جای کاهش تورم باعث افزایش آن شود. نظر شما در اینباره چیست؟
مظاهری: سیاست یکسان همه دولتها ازجمله دولت آقای رئیسی در همه دورهها کنترل تورم بوده است. نکته مهم این است که دولتها از چه ابزارهایی برای اعمال این سیاست استفاده میکنند. دولتی که بخواهد سیاست کنترل تورم را عملیاتی کند در قدم اول باید برای کسری بودجه خود چارهای بیندیشد. تدوین بودجه به همراه کسری بودجه مستقل از اینکه هر دولت برای تامین کسری بودجه خود از چه روشی استفاده کند، حتما تورم ایجاد میکند. در بودجه هزینههایی وجود دارد که به ناچار باید از سوی دولت پرداخت شود؛ مثل حقوق کارمندان، هزینههای مربوط به یارانه کالاهای اساسی برای افراد کمدرآمد و... کسری بودجه ناشی از این هزینهها نیز باید از روشها و سیاستهایی تامین شود که کمترین تأثیر را بر تورم بگذارد. بدترین روش برای تامین کسری بودجه که بیشترین تورم را ایجاد میکند، استقراض مستقیم از بانک مرکزی و بالا بردن پایههای پولی توسط دولت برای تامین کسری درآمد خود است که خوشبختانه آقای رئیسی و سازمان برنامه و بودجه این تصمیم را گرفته و اعلام کردهاند که برای تامین کسری بودجه از استقراض مستقیم از بانک مرکزی استفاده نخواهند کرد و به آن نیز تا حد امکان عمل کردهاند.
لایحه بودجه منتشرشده نشان میدهد که تلاش شده برای تامین کسری بودجه، استقراض مستقیم از بانک مرکزی انجام نشود اما روشهایی که منجر به استفاده غیرمستقیم از منابع بانک مرکزی میشود، همچنان وجود دارد. روشهای استقراض غیرمستقیم همان اثر استقراض مستقیم را با یکLag Time یا تأخیر زمانی دارد، به این معنا که همان تورم را با یک تأخیر زمانی ایجاد میکند. نه من و نه هیچ کارشناس دیگری نمیتواند به دولت توصیه کند که کسری بودجه مزمن، طولانی و سنگین بودجه عمومی دولت را طی یک یا دو سال حذف کند. رسیدن به چنین هدفی زمانبر است و باید طی یک برنامه میانمدت چند ساله و بهتدریج عملی شود تا جایی که درآمدها و هزینههای دولت به یک تعادل نسبی برسد، البته همیشه برای کاهش هزینهها توصیههای جدیتری از سوی کارشناسان به دولت میشود و بهنظر میرسد دولت در بخش درآمدی بیشترین کوشش را کرده و در حوزه درآمدهای مالیاتی و پیشبینی وصول آنها، اقداماتی انجام داده است.
شقاقی: واقعیت این است که دولت مجبور شده با هدف کنترل رشد نقدینگی و مهار تورم سیاستهای انقباضی پولی و بودجهای را در کنار هم اجرا کند، اما هر دوی این سیاستها ممکن است شرایط رکودی را نیز تشدید کند، زیرا کشور در 6 سال گذشته تورمهای بالایی را تجربه کرده و قدرت خرید جامعه بهشدت کاهش پیدا کرده است. وقتی هم سیاستهای انقباضی بودجهای اتخاذ شود طبیعتا جلوی رشد فزاینده دستمزدها گرفته میشود، همانطور که در لایحه بودجه آینده افزایش دستمزد کارمندان 18درصد و بازنشستگان 20درصد درنظر گرفته شده است. این اقدام گرچه با هدف پیشگیری از کسری بودجه انجام شده اما از سوی دیگر میتواند به کاهش قدرت خرید مردم بینجامد و شرایط رکودی را تشدید کند. اینجا بحث انتخاب مطرح میشود و اولویت دولت نیز هماکنون، مهار تورم از کانال سیاستهای انقباضی بودجهای و پولی است، اما اینکه چقدر میتواند موفق باشد به عوامل دیگری مثل انتظارات تورمی، جهشهای ارزی و... نیز بستگی دارد، چراکه تورم در اقتصاد ایران، فقط از کانال کسری بودجه و رشد نقدینگی حاصل از سیستم بانکی نمیگذرد.
دولت معتقد است باید از طریق گسترش پایههای مالیاتی و جلوگیری از فرار مالیاتی درآمد مالیاتی را افزایش داد. با توجه به زیرساخت موجود در کشور فکر میکنید چقدر میتوان از این طریق درآمد مالیاتی را افزایش داد؟
مظاهری: در شرایط اقتصاد موجود که هم درآمد ملی و هم درآمد مردم، پایین است و دولت یا به تعبیری غیرعلمی، شهرداری گفته میخواهد کمر قیمت مسکن را بشکند، یک رکود نسبی ایجاد شده که شاید تحمل آن، ارزش این را داشته باشد که تورم 40درصدی کاهش پیدا کرده و به یک سطح منطقی برسد. دنبال کردن این هدف از سوی دولت کار عاقلانهای است، اما در شرایط رکود سنگینی که باید مدیریت شود تا تورم کاهش پیدا کند، بالا بردن مالیات باید از طریق تمرکز بر پایههای مالیاتی که پیشتر نیز وجود داشتهاند مثل شناسایی فرارهای مالیاتی انجام شود. بنابراین، افزایش مالیات کسانی مثل کسبه، کارمندان، کارشناسان و کسانی که فعالیت روشنی داشته و مالیاتشان را هم پرداخت میکردهاند، توصیه نمیشود.
شقاقی: در شرایط فعلی که اقتصاد ایران شرایط رکودی و تورمی را توامان دارد مالیات مثل تیغ دولبه عمل میکند که هم میتواند به رکود دامن بزند و هم میتواند، تورم را تشدید کند. دولت در بودجه 1403مالیات بر ارزش افزوده را یکدرصد یعنی از 9درصد به 10درصد افزایش داده است که اگر تصویب شود هزینههای زندگی مردم را افزایش خواهد داد. پیشنهاد میشود که در شرایط فعلی، دولت به هیچوجه به سمت افزایش ارزش افزوده یا افزایش مالیات بر سود شرکتهای تولیدی نرود، زیرا ممکن است به تشدید رکود تورمی منجر شود. دولت باید در بحث مالیاتها هوشمندانه عمل کند زیرا تشدید فشار بر بخش تولید به کوچک شدن کیک اقتصاد منجر میشود و در نهایت درآمدهای مالیاتیاش نیز کاهش مییابد. مسئله دیگر نیز درنظر گرفتن 12میلیون تومان حقوق برای سقف معافیت مالیاتی است که پیشنهاد میشود برای کلانشهرها این سقف افزایش پیدا کند، زیرا هزینههای زندگی در کلانشهرها با شهرهای کوچک یکسان نیست، البته وجود اصلاحات مالیاتی و افزایش درآمدهای مالیاتی در بودجه، ضروری است اما راه آن تشدید فشار بر عموم مردم نیست و فشار مالیاتی باید ابتدا در حوزههای خاص خود و از راههایی مثل مالیات بر ثروت، فرارهای مالیاتی، اصلاح معافیتهای مالیاتی و افزایش مودیان مالیاتی اتفاق بیفتد. البته این اقدامات هماکنون نیز انجام میشود، اما اگر دولت تمرکز بیشتری بر آنها داشته باشد، پاسخ بهتری خواهد گرفت. اصلاحات مالیاتی را نیز باید در قالب یک بسته سیاستی ببیند. یعنی اصلاحات مالیاتی به تنهایی کافی نیست و در کنار آن باید سیاستهای دیگری را مثل ارتقای شفافیت، پاسخگو بودن نسبت به مصرف درآمدها و حذف هزینههای غیرضروری در بودجه پیاده کند.
در بودجه 1403بودجه عمرانی افزایش نداشته است، با توجه به اینکه لازمه رشد اقتصادی، سرمایهگذاری است آیا عدمافزایش بودجه، مانعی بر سر راه این هدف ایجاد نخواهد کرد؟
مظاهری: در بحث هزینههای عمرانی، دولت سالها گفته که بنا دارد از شروع طرحهای جدید عمرانی تا حد ممکن خودداری کرده و منابعی را که برای عمران در اختیار دارد به تکمیل طرحهای نیمهتمام تخصیص دهد، اما در عمل در حد شعار باقیمانده و اقدامی جدی در جهت آن انجام نشده است. دولت میتواند طرحهای نیمهتمام خود را از طریق آییننامههای روشن و فکرشده به کسانی که میتوانند آنها را تکمیل کنند، واگذار کند. البته طرحهایی را که جنبه حاکمیتی داشته و بازده اقتصادی ندارد خود دولت باید تکمیل کند، اما میتواند طرحهایی را که تکمیل آنها بازده اقتصادی داشته و امکان ویژهخواری در آنها وجود ندارد به بخش غیردولتی واگذار کند. تحقق این اقدام در شرایط کنونی میتواند به سبک شدن بار دولت کمک کند، البته آییننامه آن، سالهای قبل تصویب شده و در دولت وجود دارد، اما تاکنون عملی نشده و ممکن است به اصلاحات و بهروزرسانی نیاز داشته باشد. به هر حال، لایحهای که تدوین شده حاصل حداکثر کوشش توان دولت برای اعمال سیاستهای خود بوده و امیدواریم در عمل نیز بتواند با ادامه این سیاستها به اهداف خود در بودجه دست پیدا کند.
شقاقی: متأسفانه در بیش از یک دهه گذشته سهم بودجه عمرانی در کشور پایین بوده و مشکل این است که گاهی همان میزان پایین نیز، تخصیص داده نشده یا سهم ناچیزی داشته است. به همین دلیل هماکنون فرسودگی زیرساختها نیز افزایش یافته، زیرا وقتی سرمایهگذاری دولتی کاهش پیدا میکند مشکلات متعددی در حوزه زیرساختهای کشور ایجاد میشود.
با توجه به سیاستهای بودجهای دولت در بحث عمران، بهنظر شما رشد اقتصادی 8درصد پیشبینی شده در بودجه چگونه محقق خواهد شد؟
مظاهری: حتما دولت تمهیداتی را درنظر دارد، اما پیشنهاد من بهعنوان یک کارشناس، واگذاری پروژههای نیمهتمام عمرانی از طریق آییننامههای فکرشده و دقیق به بخش غیردولتی و مردمی است. پروژههایی که بعد از تکمیل با ارائه خدمات یا تولید کالاهای قابل فروش در بازار، قابلیت درآمدزایی داشته باشند. فعال شدن بخش غیردولتی برای تکمیل طرحهای نیمهتمام یک زاویه مثبت برای بالا بردن تولید ناخالص داخلی است. با این واگذاریها بار دولت نیز کم میشود و میتواند بودجه محدود عمرانی خود را به تکمیل طرحهای نیمهتمام حاکمیتی که بخش خصوصی نمیتواند به آنها ورود کند، اختصاص دهد و البته باید از شروع طرحهای عمرانی جدید نیز خودداری کند، اما اینکه نتیجه مجموعه این اقدامات، رشد اقتصادی 8درصد شود یا خیر مشخص نیست. رشد 8درصد، هدفگذاری دور از دسترس و بسیار بزرگی است که دولت باید توضیح دهد با چه تدابیری قصد دارد به این هدف برسد، البته 8درصد رشد اقتصادی برای کشور ما غریب نیست، زیرا گرچه ما از دوران آقای احمدینژاد به بعد کاهش رشد اقتصادی را داشتهایم، اما ظرفیت بالقوه آن در کشور وجود دارد. اگر دولت اصلاحاتی درون خود انجام دهد مثل اتخاذ سیاستهای مشوق سرمایهگذاری، حذف بوروکراسیهای اداری و تعدیل سیاستهای خارجی به شکلی که به کاهش اثر تحریم منجر شود، رسیدن به رشد اقتصادی 8درصدی یک هدف قابل تحقق خواهد بود.
شقاقی: یک راهحل مؤثر این است که دولت، درآمدهای ریالی و ارزی را از هم تفکیک کرده و اجازه دهد که درآمدهای ارزی به پروژههای عمرانی تخصیص داده شود. راه دیگر نیز اصلاح ساختار است. هزینههای غیرضروری زیادی در بودجه وجود دارد که دولت میتواند از خود شروع کند و با برنامهمحور کردن بودجه، کنترل هزینههای غیرضروری و حذف دستگاههای موازی که در سیاستهای کلی نظام نیز آمده اجازه دهد که بودجه جاری با درآمدهای ریالی حاصل از مالیاتها، اوراق بدهی، فروش اموال دولت و واگذاری داراییها تامین شود و درآمدهای ارزی را به سمت پروژههای عمرانی هدایت کند. چاره دیگری هم وجود ندارد، زیرا کاهش سرمایهگذاری دولت در بخش عمرانی، هم به تشدید فرسودگی زیرساختها و هم به کاهش سرمایهگذاری بخش خصوصی منجر میشود. اگر دولت اصلاح ساختار را از درون خود آغاز کند و مردم این تلاشها را ببینند آنها نیز در بحث اصلاحات مالیاتی، همراهی بیشتری با دولت خواهند داشت. بهطور کلی، سیاستهای دولت در بخشهایی از بودجه قابلقبول است و تلاش دارد از ریخت و پاشهای اضافی جلوگیری کند با اینکه میداند سیاستهای انقباضی بودجهای ممکن است به نارضایتی کارمندان یا برخی اقشار منجر شود، اما این رویکرد را در پیش گرفته تا با کسری بودجه کمتری مواجه شود.
برخی معتقدند تا وقتی تحریمها وجود دارند مشکل کسری بودجه بهطور کامل برطرف نخواهد شد، آیا با این نظر موافقید؟
مظاهری: حذف کسری بودجه کاری تدریجی، آرام و زمانبر است. با توجه به شرایطی که از قبل وجود داشته و کشور را به این مرحله رسانده، نمیتوان از دولت انتظار داشت با زدن یک کلید، کسری بودجه را حذف کند. بدون شک، تحریم یکی از عوامل محدودکننده درآمد دولت است، اما تنها همین عامل نیست و عوامل زیادی بر محدود شدن درآمدهای دولت تأثیر دارند. بهطور مثال، دولت با شوق خدمت هزینههای خود را بیمحابا بالا میبرد. بهتر است دولت در ایجاد هزینههای جدید بهویژه هزینههای غیرضرور در دستگاههای دولتی، خویشتنداری بیشتری داشته باشد. اگر یک نهضت کاهش یا حذف هزینههای غیرضرور در دولت و همه دستگاهها ایجاد شود، بدون تردید، از مجموع حذف همین هزینههای کوچک و پراکنده، رقم بزرگی به درآمد دولت اضافه خواهد شد که میتواند به کاهش فرسودگی آن کمک کند.
شقاقی: مشکل کسری بودجه در 50سال اخیر و حتی در زمانی که کشور در شرایط تحریم نبوده در اقتصاد ایران وجود داشته و مسئله جدیدی نیست. برای برطرف کردن آن نیز دولت باید بودجه را برنامهمحور کند، البته کار دشواری است و بیش از بیست سال است که شعار آن داده شده، اما در برنامه هفتم، این دولت پیشقدم شده که این کار را انجام بدهد. گرچه قرار بود از سال اول برنامه هفتم، بودجه برنامهمحور شود اما این اتفاق هنوز نیفتاده و بودجه سال آینده نیز همچنان سنتی است. در بودجههای سنتی نیز ریخت و پاش زیاد بوده و با پایین بودن بهرهوری همراه است. بنابراین، لازم است سازمان برنامه و بودجه همت کرده و بودجه برنامهمحور و عملیاتی را در دستور کار خود قرار دهد تا شاید بتوانیم از سال 1404شاهد بودجه برنامهمحور در کشور باشیم.