روزنامه خراسان
1396/03/06
سرنوشت تلخ قوانین ضدفساد
حسین بردبار - نظام قانون گذاری کشور پر است از قوانینی که به دلایل مختلف به خوبی اجرا نشده یا مشکلاتی دراجرا دارد، اما این که علت این مسئله به چه موضوعی برمی گردد و اساسا به چه دلیل، قوانین درکشور های پیشرفته به درستی و با نظام مندی خوبی اجرایی می شود اما درایران درموارد متعددی دچار مشکل است، بحثی است که دکتر سید احسان خاندوزی، مدیرکل اقتصادی مرکز پژوهش های مجلس و عضو هیئت علمی دانشگاه علامه طباطبایی از زاویه ای خاص به ریشه یابی آن می پردازد. وی با حضور دردفتر روزنامه خراسان درتهران در نشستی به صورت ارتباط مستقیم و ویدئو کنفرانس با اعضای گروه اقتصاد و دفتر پژوهش روزنامه درمشهد، ابعاد مختلف این موضوع را در ارتباط با اصلاح نظام بوروکراسی کشورموشکافی می کند و می گوید: یکی از اضلاع مفقوده به مسئله بوروکراسی یا دیوان سالاری و نظام اداری و مدیریتی...برمی گردد.150 سال از تاریخ علم اقتصاد که گذشت تازه گروهی از اقتصاددانان به این مسئله توجه کردند که ما نمی توانیم بوروکراسی و مسائل اداری کشور را به مثابه یک امر خنثی و بی طرف و صرفا مطیع و فرمانبر دستورات بخش سیاست گذاری قرار بدهیم؛ به عقیده دکتر خاندوزی این تلقی خیلی ساده انگارانه ای است که گمان کنیم بوروکراسی اداری که برای حکمرانی کشور به کار می رود با الگوی فرمانبری نظامی مشابهت دارد و به محض تصویب یک قاعده، از فردای آن تمام دستگاه های اداری و بانکی و مالی و اجرایی شروع می کنند درهمان جهت کار کردن یا اگر تغییر کرد مثل موجودات خنثی آن را عملی می کنند. به گفته دکترخاندوزی در حوزه اداره امور کشور هیچ گاه مردم به مفهوم جمع آن وارد نشدند، درحالی که بسیاری از کشور ها از طریق قوانینی که اصطلاحا مربوط به "سوت زنان مسئله فساد" است، دراین جهت اقدام کرده اند. یعنی کسانی که هر جا فسادی را می بینند، آن را گزارش می کنند به شرط این که قانون از آن ها درجهت محرمانه ماندن هویتشان حمایت کند. توضیحات بیشتر را از بیان وی می خوانیمیکی از اضلاع مفقوده مبارزه با فساد اقتصادی بر می گردد به مسئله بوروکراسی یا دیوان سالاری و نظام اداری و مدیریتی؛ مسئله این است که درکشور های مختلف حتی دربسیاری از کشور های غربی، تا چند دهه پیش بوروکراسی به عنوان مسئله ای که خودش فی نفسه نقش آفرین است؛ مورد توجه خاص قرارنمی گرفت و بیشتر یک مسئله ثانوی و حاشیه ای مدنظر بود، به ویژه از منظر اقتصادی؛ در ایام انتخابات عمده بحث ها درمورد هدفگذاری های دولت آینده دربخش اقتصادی مطرح بود مانند میزان تورم دربرنامه ششم، احکام قانونی درحوزه صنعت، معدن و بانک ، بیمه و...عمده بحث ها ناظر به یک سیاست اقتصادی مشخص است ولی این که نظام بوروکراسی کشور خودش باید به عنوان موضوع اصلی سیاست گذاری قرارگیرد، چندان به رسمیت شناخته نشده است. این خودآگاهی دراواخر دهه 1950 و به طور وسیع تر دردهه های 1960 و1970 میلادی درادبیات نظریه پردازان اقتصادی آن روز خودش را نشان داد، یعنی 150 سال که از تاریخ علم اقتصاد می گذشت تازه گروهی از اقتصاددانان به این مسئله توجه کردند که ما نمی توانیم بوروکراسی و مسائل اداری کشور را به مثابه یک امر خنثی و بی طرف و صرفا مطیع و فرمانبر دستورات بخش سیاست گذاری قرار بدهیم؛ این نقطه به طور عمده در ذهن سیاست گذاران، نقطه پایانی سیاست گذاری تلقی می شود؛ مثلا وقتی قانون ابلاغ می شود، نمایندگان مجلس می روند و سرشان را آسوده بر بالین می گذارند، گویا وظیفه ای که برای حل مشکل مدنظر بردوش آن ها بوده، به اتمام رسیده است، یا در دولت نیز بعد از ابلاغ یک آیین نامه یا دردستگاه قضایی نیز به همین ترتیب، این اتفاق می افتد. حال آن که در چرخه سیاست گذاری، ما همه این مقدمات را انجام می دهیم برای این که به یک ذی المقدمه برسیم. یعنی این ها واجب است همان طوری که وضو برای نماز خواندن واجب است و درمرحله اصلی، باید تغییر عینیت های خارجی در یک اقتصاد و جامعه رخ بدهد؛ اگر تغییر عینیت ها در بیرون محقق نشود، تمام مراحلی که برای قانون و مقررات درکشور طی شده گویا بی ثمر وبی نتیجه مانده است.
بوروکراسی نارسانا و توقف بخشنامه ها و قوانین
مهم ترین مرحله ای که پس از تصویب و ابلاغ قوانین رخ می دهد، عبور آن قانون یا سیاست اقتصادی یا اجتماعی از کانال بوروکراسی است تا به هدف خودش برسد به عبارتی اگر ما یک هرمی را درنظام سیاست گذاری کشور ترسیم کنیم که در راس آن هرم، سیاست های کلی کشور ابلاغی توسط رهبری باشد، در رتبه پایین تر نیز بازهم سیاست گذاری است که توسط دولت و مجلس و شورای عالی انقلاب فرهنگی و بانک مرکزی و سایر دستگاه ها در ذیل سیاست های کلان انجام می شود؛ مرحله بعد برمی گردد به نظام بوروکراسی کشور، کف و قاعده این هرم عبارت است از فعالان اقتصادی و اجتماعی که ما توقع داریم آن قانون و مصوبه دولت یا بخشنامه بانک مرکزی در نهایت به فعالان اقتصادی اصابت کند. درمقاله ای با عنوان بوروکراسی نارسانا یا عایق آورده ام که چگونه بی توجهی سیاست گذار به اصلاح نظام بوروکراتیک، منجر می شود به این که اساسا اهداف سیاست گذاران عالی کشور هیچ وقت به مرحله اصابت نرسد.
تفاوت بوروکراسی اداری با الگوی فرمانبری نظامی
بخشی از فساد ها درمرحله تدوین قانون و مقررات شکل می گیرد این دسته از رانت ها موضوع بحث ما نیست اما جداگانه جای بحث دارد. بخشی از مقررات که سعی کرده است هدفی درست را با ابزار ها و مشوق ها یا ممنوعیت ها و جواز های درستی پیش ببرد؛ بعد از مرحله ابلاغ و تصویب قانون، تلقی سیاست گذاران از مجمع تشخیص مصلحت تا رده های پایین تر این است که گویا سیاست های اقتصادی همانند ابلاغ های نظامی به سرانجام می رسد، زیرا در یک ابلاغ نظامی خیال فرمانده راحت است که اگر تصمیمی را ابلاغ کند، صددرصد توسط پایین دست محقق خواهد شد ولی این تلقی خیلی ساده انگارانه ای است که گمان کنیم بوروکراسی اداری که برای حکمرانی کشور به کار می رود، به الگوی فرمانبری نظامی مشابهت دارد وبه محض تصویب یک قاعده، از فردای آن تمام دستگاه های اداری و بانکی و مالی واجرایی شروع می کنند درهمان جهت کار کردن یا اگر تغییر کرد مثل موجودات خنثی آن را عملی می کنند. تمام این صحبت ها و بحث ها با فرضی ساده انگارانه انجام می شود که گویا مشکل کشور، تصمیم گیری بین سیاست «الف» یا «ب »است، در حالی که اگر ما به این مسئله برسیم که خود نظام بوروکراسی کشورمی تواند موضوع قانونگذاری و سیاست گذاری قرارگیرد، یعنی خودش نیاز مند مجموعه ای از اصلاحات است، باید از طریق مکانیزم هایی مثل پاداش و جزا یا مکانیزم های ارتقا، پاسخگویی، شفافیت وافزایش هزینه تخلفات در نظام اداری اقدام کنیم.
منافع متضاد در اصلاح ساختار اقتصادی
هر قانون و مصوبه ای که برای اقتصاد طراحی می شود باید ناظر بر این باشد که چگونه نسبت به ضمانت اجرا و همراستایی منافع درآن فکر می شود؛ همراستایی منافع به این معناست که به عنوان مثال، منافع اقتصادی کشور در آن است که ولو 3 یا 5 سال درآمد مالیاتی کمتری از شرکت های دانش بنیان بگیریم اما در کل موجب تحولی در ساختار اقتصادی کشور می شود که به این چند سال، کم شدن درآمد مالیاتی می صرفد؛ اما منافع خود کارگزار دریک سمت دیگر است و فلش های واگرایی هستند که دارند عمل می کنند؛ منافع رئیس سازمان امورمالیاتی آن است که نشان دهد می توانم مالیات بیشتری وصول کنم؛ منافع ممیزی که ذیل این رئیس مشغول کار است آن است که بتواند همچنان ارتباطات چهره به چهره ای با فعالان اقتصادی داشته وقدرت اعمال مسائلی را داشته باشد که از آن خلال بتواند یک تخفیف مالیاتی به فلان مودی مالیاتی بدهد ودرعوض این تخفیف؛ شخص خودش از طریق رشوه یا هر راهکار دیگری یک بهره مندی پیدا کند؛ در حوزه کالا های اساسی مثل غذا و دارو منافع ملی فلشی را نشان می دهد اما منافع بوروکرات هایی که داخل وزارت صنعت قراردارند و منافع کسانی که در کمیسیون ماده یک تعرفه گذاری انجام می دهند وسایر بازیگران، همراستا با منافع ملی نیست.
ملاحظه مهم قبل از تصویب قوانین
پیشنهاد می شود برای آن که در این بخش فساد های بوروکراسی به میزان حداقل کاهش پیداکند، درهرقانون ومقرراتی، تکلیفی بر دستگاه اجرایی قراردهند؛ مثلا قبل از بستن قانون؛ به قانونگذار بگوییم یک لحظه صبر کن، آیا فکر می کنی که نظام ارزشی بوروکرات ها همراستا با این قانونی که داری وضع می کنی است یا خیر؛ اگر این گونه نیست باید در داخل این قانون یا در کنار آن ملاحظاتی را اضافه کنیم تا منافع آن ها را هم جهت کند مثلا نباید منافع کسانی که دارند مجوز های واردات را صادرمی کنند درآن باشد که هرچه مجوز بیشتری را غیرشفاف صادرکنند، می توانند رانت های بیشتری را به دست بیاورند، بر مبنای انسان های متقی دارای مهار نفس نباید قانون نوشت بلکه باید فرض قانونگذار آن باشد که با طبقه ای از متوسط انسان های دین دار مواجهیم که اگر زمینه ها و بستر منافعش را همراستا نکنیم، کاملا می تواند درمعرض وسواسی قرار گیرد که درجهت مخالف حرکت می کند؛ به قول سعدی "بگفت آنجا پریرویان نغزند؛ چو گِل بسیارشد پیلان بلغزند" به هرحال اگر بستر منافع را درست تنظیم نکنید، هرچقدر هم که انسان شخصیت بزرگ و منیعی داشته باشد، ممکن است دربسترمنافع متعارض دچار لغزش شود، مثلا باید ما بتوانیم درصدی از منافع بوروکرات ها را گره بزنیم به جهتی که اقتصاد مقاومتی می خواهد پیش برود، الان فکر می کنید بزرگوارانی که درستاد مبارزه با قاچاق کالا و ارز فعالیت می کنند، آیا منافعشان به لحاظ یک کار مند بوروکراسی درآن است که قاچاق کالا درکشور صفر شود، خوب وقتی درصدی از حق الکشف کالا را به عنوان جایزه کسی که درمراحل قاچاق کالا دارد عمل می کند، درنظر می گیریم، معنایش آن است که صفر شدن قاچاق به معنی صفر شدن آن حق الکشف ها و صفرشدن دکان ستاد مبارزه با قاچاق کالا و ارز است، ما این ظرایف همراستا سازی منافع بوروکرات ها با منافع قوانین و مقررات خودمان را لحاظ نکرده ایم، بنابراین سال هاست که داریم آسیب می بینیم و چیز هایی را از بالا ابلاغ می کنیم که چند سال بعد که ثمرات آن را بررسی می کنیم، می بینیم که هیچ اتفاقی نیفتاده است.
مقامات حداکثر کننده بودجه و حداکثر کننده رای
ما اولین اقتصادی نیستیم که مبتلا به چنین مشکلی هستیم؛ قریب به 60سال قبل، این مشکل آن قدر از حوزه های اجرایی به حوزه پایین دستی سرریز کرد که قانون گذاران وارد ادبیات نظری شدند و رفتند به سراغ این که باید در مورد بوروکرات های حداکثرکننده بودجه یا بوروکرات های حداکثرکننده رای فکری شود یعنی مقامات اجرایی کشور به دنبال آن هستند که یا منابع جذب و هزینه کنند یا رای خودشان را اگر جزو مقامات انتخابی باشند، دردوره بعد حداکثر کنند، دراین خصوص تجارب زیادی داریم که اگر سعی می کردیم ازآن ها استفاده کنیم، اصلا شرایط الان قابل مقایسه نبود. یکی از راهکار ها آن است که ما بتوانیم هزینه های اجرا نکردن قانون وتخلف درمسیر قانون را آن قدر بالا ببریم که هرچقدر منافع مادی و فردی آن بوروکرات متصور است این هزینه بر آن بچربد، مثلا اگر ما تمام نظام مجوزدهی کشور را طی یک مکانیزم، کاملا برخط (آنلاین) می کردیم به طوری که هرکسی مجوز واردات هرکالایی را که نیاز دارد صرفا از طریق یک سامانه برخط که قابلیت مشاهده عمومی دارد انجام دهد؛ ثمره اش این می شد که هزینه تخلف یا رانت یا فساد محصولی که می خواهد موافقت یا مخالفت با وارداتش شود، آن قدر به لحاظ اجتماعی بالا بود که برای یک بوروکرات صرف نمی کرد مثلا درقبال دریافت 5 درصد از واردات فلان خودرو، کل موقعیت اجتماعی و اداری خودش را از دست بدهد.
پاداش 80 تا 100 میلیون دلاری برای سوت زنان فساد
یا می توانستیم ازمکانیزم های جمع سپاری استفاده کنیم که درسال های اول انقلاب، مکانیزم زنده ای بود و کار را هدایت می کردیم درجهادسازندگی، سواد آموزی و... ولی درحوزه اداره امور کشور هیچ گاه مردم به مفهوم جمع آن وارد نشدند، درحالی که بسیاری از کشور ها از طریق قوانینی که اصطلاحا مربوط به "سوت زنان مسئله فساد" است، دراین راستا اقدام کرده اند. یعنی کسانی که هرجا فسادی را می بینند، آن را گزارش می کنند به شرط این که قانون از آن ها درجهت محرمانه ماندن هویتشان حمایت کند و اگر محرمانه نماند، قانون موظف است حمایت های ویژه ای حتی درجهت حفظ پست سازمانی و اداری و... انجام بدهد، به علاوه درصدی از جریمه ای که از آن فساد وصول می شود به آن بخش از بدنه مردمی که فساد را افشا کرده است، تخصیص می یابد و مجموعه ای از راهکار هایی را به کار می بندند که آن قدر هزینه فساد را بالا می برد که افراد ترجیح می دهند این کار را انجام ندهند به عنوان مثال فردی دریک تیم سوء استفاده اینترنتی مالیاتی شریک بوده است ولی آن قدر قانون منافعی را برای افشاکنندگان این مسئله اختصاص داده که فرد ترجیح داده است از داخل خود تیم، آن را به دولت اعلام کند؛ درکشوری مثل آمریکا درصد بهره مندی فرد از اعلان این تخلف 30 تا 35 درصد از کل جریمه است؛ یعنی دولت به خاطر حضور در این تیم فساد مالیاتی فرد را به 5 سال زندان محکوم کرده اما برای آن که اطلاعات مربوط به فساد را افشا کرده است، گاهی 80 تا 100 میلیون دلار به فردی که خودش او را زندانی کرده است، پاداش می دهد.
پیشنهاد تغییر نحوه فعالیت مجلس؛ جلسات نظارتی از جلسات تصویب قانون بیشتر شود
پیشنهاد مهمی در ابتدای مجلس دهم مطرح شد، در گزارشی تحت عنوان الزامات سیاستی، گزارش شماره 3 اقتصاد مقاومتی مرکز پژوهش های مجلس که درخرداد سال 93 منتشر شد و آنجا این مسئله را کلید زدیم که اگر بخواهیم قوانین و مقررات به ثمر برسد و بهره ای که درنهایت یک فعال اقتصادی یا اجتماعی می خواهد ببرد، محقق شود، لازم است که مجلس درکشور نقش خودش را تغییر دهد و از عادت قانونگذاری صرف، درجایگاه نظارت برقوانین کشور بنشیند یعنی به جای آن که درهفته سه جلسه علنی داشته باشیم که قانون روی قانون اضافه کنیم، مجلس درجلسات علنی خودش هرهفته یا دوهفته به نظارت بریکی از قوانین کشور بپردازد و از قبل به هیئت وزیران اعلام کند تا دستگاه مربوطه گزارش عملکرد خودش را بیاورد وساعت ها در مجلس بحث کنند که چرا این قانون به نتیجه رسید، کارآمد بود یا نبود، دستگاه اجرایی چه کرد یا اصلا مشکل برون زاست، بودجه نرسیده، تحریم بوده یا... و بدانیم که مشکل از چه ناحیه ای است وشاید هر3ماه یا 6ماه نیازداشته باشیم که مجلس کشور، یکی دو جلسه قانون گذاری هم داشته باشد.
سایر اخبار این روزنامه
واکنش وزارت کشور به اظهارات موحدی کرمانی و احمد خاتمی
آمد آن ماه که جان ها همه تازه می شود به نسیم آسمانی اش
شورای پنجم ؛ فرصت ها و چالش ها
دو فرصت و یک تهدید فضای مجازی در مقابله با شبهات
ظریف: ملتی نیستیم که با یک چشمک غربی ها بلرزیم و با چشمکی دیگر برقصیم
حسین علیزاده برنده جایزه موسیقی جهانی آسیا شد
روایت سیف از گزینه های روی میز اصلاح ساختار مالی بانک ها
گزارشی از روند تصویب و ماهیت سند 2030
سرنوشت تلخ قوانین ضدفساد
خطر قبض برق را جدی بگیرید!
تبریک عضویت در تلگرام به جنایت کشید
آخرین خبرها از پدیده و فرشتگان
1+4 نکته درباره «ویلایـی ها» اثر تحسین شده جشنواره فجر پارسال که روی پرده سینماهاست
آب و نان مردم را در ماه رمضان قطع نکنید!
همکلام با نویسنده «آب هرگز نمی میرد»
میهمان کیست؟ میزبان کیست؟
